Народний суверенітет і конституційно-правові засоби прямої демократії

Принцип народного суверенітету знайшов своє відображення в цілому ряді конкретних засобів реалізації влади. За змістом цього прин­ципу до таких засобів насамперед мають бути віднесені конституційно-правові засоби прямої демократії.

Найвідомішим і найпоширенішим засобом прямої демократії є ре­ферендум. Референдум — це спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення голосування виборців з питань, встановлених конституцією або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локаль­ний характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми).

Інститут референдуму має свою історію. Він був відомий у державно-політичному житті Стародавнього Риму, де відповідні заходи мали назву плебісцитів. За нових часів референдум був уперше проведений 1780 р. у північноамериканському штаті Массачусетс, а починаючи з середини XIX ст. цей інститут був сприйнятий у більшості штатів США і в Швейцарії. Характерно, що й сьогодні у Сполучених Штатах проводяться тільки місцеві референдуми на рівні штатів, адміністративно-територіальних одиниць та міст. У Швейцарії референдуми проводяться як на місцевому рівні, так і на рівні федерації. У кінці XIX ст. референдум був запроваджений в окре­мих штатах Австралії, а згодом — і в межах усієї країни.

Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастіше. У Швейцарії, починаючи з 1874 p., відбулося близько 150 тільки конституційних референдумів. В Австралії з початку XX ст. було організовано 40 загальнодержавних референдумів. У США лише в штаті Каліфорнія у період між 191211978рр. проведено понад 170 голосувань з ініціативи самих виборців.

Досить поширеним став референдум у XX ст. Його проведення було передбачено рядом конституцій європейських держав, прийнятих у період між світовими війнами. Зокрема, це стосується чинних конституцій Австрії та Ірландії. Ще частіше про цей інститут згадують новітні основні закони:

Данії, Іспанії, Італії, Франції, ФРН (на рівні федерації та її суб'єктів), Швеції, Японії. Організація референдумів передбачається конституціями майже всіх центрально- і східноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Нарешті, інститут референдуму ши­роко відомий конституційній практиці країн, що розвиваються.

Майже в усіх цих випадках конституційна регламентація референ­думів доповнюється спеціальними законами, які деталізують порядок їх проведення. Іноді відповідні заходи здійснюються на основі спеціальних урядових або парламентських рішень (Греція, Норвегія). Конституції і за­кони встановлюють певне коло суб'єктів референдної ініціативи. У різних країнах до них віднесені глава держави або парламент. Іноді ці суб'єкти мають взаємодіяти. Наприклад, у Польщі референдум можуть признача­ти нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної ініціативи наділена визначена части­на складу парламенту (1/3 у Словенії, 1/5 в Італії тощо).

У ряді країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кількості виборців (петиційний референдум). Зокрема, у Білорусі референ­дум призначається президентом на пропозицію не менш, як 450 тис. ви­борців. У Словаччині проведення референдуму оголошує президент на про­позицію парламенту і на вимогу 350 тис. виборців. Інститут петиційного ре­ферендуму встановлений у конституціях Італії, Киргизстану, Латвії, Литви, Словенії, більшості штатів США, Швейцарії та деяких інших держав.

У Великобританії та в інших англомовних країнах, де сприйняті за­сади британського конституціоналізму, ставлення до інституту референдуму неоднозначне. Супротивники практичної реалізації ідеї референдуму вважають, що вона підірве принцип верховенства парламенту. Більш помірковані не вбачають невідповідності між цією ідеєю і парламентським верховен­ством. Вони розглядають референдум як засіб додаткової апробації спірних законопроектів, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту, гадаю­чи так: якщо парламент має верховенство, то він може приймати законодав­ство, яке припускає проведення референдумів. Але парламент не буде зв'язаний результатами таких референдумів, тобто останні матимуть не зо­бов'язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав загаль­нодержавний референдум, що відбувся у Великобританії у 1975 p. з питань членства в Європейському економічному співтоваристві.

Незважаючи на те, що у Великобританії проводились різні рефе­рендуми, а місцеві референдуми визнані законодавче, тут, як і в деяких інших країнах, відсутній законодавчий акт, який би встановлював цей конституційно-правовий інститут.

Оцінюючи характер і значення інституту референдуму, не слід сприй­мати його як абстрактно демократичний. Головним фактором тут виступає розклад політичних сил у суспільстві на момент проведення референдуму. Правлячі кола завжди мають можливості впливати на свідомість і поведінку учасників референдуму та на його результати. Політична історія знає нема­ло прикладів, коли за результатами референдумів приймалися рішення ре­акційного характеру. Зокрема, за роки існування в Німеччині так званого третього рейху тричі на референдуми виносились принципові політичні пи­тання. І щоразу підтримку мала офіційна позиція.

Залишаються і певні проблеми щодо узгодженості ідеї референду­му з самою природою представницької демократії. Як зазначалося, ці проблеми знаходили своє відображення у творах ідеологів французької революції XVIII ст. З часом ідеї референдуму, сполучені з різного роду концепціями так званої плебісцитарної демократії, почали протиставляти парламентаризму. Референдум іноді розглядають як раціональний замінник представницьких органів або навіть як засіб залучення виборців до розв'язання конфліктів між вищими органами держави, насамперед між органами законодавчої і виконавчої влади.

Усі ці погляди відображають зміни, що відбулись у структурі дер­жавного механізму. Їм передувало об'єктивне послаблення позицій пред­ставницького органу, зміщення центру владної діяльності до органів вико­навчої влади. Водночас наведені і подібні оцінки референдуму принижу­ють роль парламенту, який є одним з найбільш демократичних механізмів реалізації державної влади, одним з найважливіших виявів практичного здійснення ідеї народного суверенітету.

Державно-правова практика зарубіжних країн свідчить про можливість узгодження використання засобів прямої і представницької демо­кратії. Багато що залежить від характеру політичного режиму в тій чи іншій країні, від традицій у взаємовідносинах виконавчої влади, яка в ба­гатьох випадках має право ініціювати референдуми, і законодавчої вла­ди. За умов демократичного розвитку гострі протиріччя між референдарною формою прямої демократії та парламентаризмом не виникають, хоча проблеми їх співвідношення і взаємодії є об'єктивними і завжди існують.

Референдарна форма прямої демократії має свої різновиди. Рефе­рендуми класифікують за різними критеріями.

За предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституційними, законодавчими і з питань по­точної політики.

Конституційний референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення по­правок до нього. Конституційний референдум, що проводиться у федера­тивній державі, може бути загальнодержавним і таким, що відбувається в межах окремих суб'єктів федерації. Порядок проведення таких рефе­рендумів, їх узгодженість з іншими стадіями конституційної нормотворчості в різних країнах мають свої відмінності.

Практика конституційних референдумів поширена в зарубіжних країнах. Найчастіше конституційні референдуми відбувались у Швейцарії та в США. Проведення таких референдумів у США передбачено конституціями сорока дев'яти штатів з п'ятдесяти (крім Делаверу). За весь період існування північноамериканських штатів як незалежних держав, конфедерації і феде­рації тут було винесено на референдуми кілька десятків проектів конституцій і тисячі конституційних поправок, частина з яких була прийнята.

У деяких штатах перегляд конституції потребує проведення двох ре­ферендумів. Законодавчі збори штату за своєю ініціативою ставлять пи­тання про формування конституційного конвенту. Це питання виноситься на референдум. За умов позитивного його вирішення утворюється конвент, який і розробляє проект конституційної реформи. Такий проект остаточно затверджується також на референдумі. Все це є прикладом взаємозв'язків прямої і представницької демократії.

Законодавчий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чин­ності. Така форма референдуму визнана конституціями Данії, Естонії, Ірландії, Ісландії, Італії, Латвії, Португалії, окремих штатів США, Швей­царії та інших. Вона знайшла своє відображення і в основних законах, прийнятих в цілому ряді країн, що розвиваються.

Законодавчий референдум може мати попередній або наступний характер. У процесі проведения попереднього референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затвер­джуючим, ратифікуючим. Предметом наступного, так званого післяпар-ламентського референдуму є перегляд закону, який набув чинності. Це скасовуючий референдум.

Попередній законодавчий референдум відрізняється різноманітністю відповідних процедур. Наприклад, у Данії після прийняття законопроекту парламентом і до промульгації одна третина представницького органу мо­же подати на ім'я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопро­ект був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю ви­могу і в разі схвалення її повідомляє главу уряду (прем'єр-міністра) про своє рішення. Останній проголошує проведення референдуму.

У Франції президент за пропозицією уряду під час сесії парламен­ту або за спільною пропозицією обох палат може передати на референдум будь-який законопроект щодо регулювання питань організації державної влади або щодо ратифікації відповідних міжнародних договорів.

Своєрідний різновид попереднього референдуму існує в деяких кан­тонах Швейцарії. Тут усі наділені виборчими правами громадяни обов'яз­ково збираються раз або двічі на рік для того, щоб своїм безпосереднім го­лосуванням ратифікувати прийняті законодавчим органом законопроекти.

Основною процедурою проведення наступного референдуму є процеду­ра так званого народного вето. Історично народне вето є однією з перших су­часних форм прямої демократії. Вперше на практиці було реалізоване у 1831 p. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останній обов'язково вино­ситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон або скасовується, або зберігає силу.

Так, у Швейцарії конституційна процедура народного вето на рівні федерації грунтується на передачі законів і парламентських постанов на референдум за вимогою 50 тис. виборців або восьми кантонів. Ана­логічний порядок введений щодо затвердження міжнародних договорів. Саме ж народне вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 p. відповідна процедура в масштабах усієї країни була застосована близько 100 разів, проте лише в третині випадків голосування призвело до скасування законів. У США процедура народного вето визнана основ­ними законами двадцяти чотирьох штатів.

В Італії референдум призначається для повного або часткового ска­сування закону на вимогу 500 тис. виборців або п'яти обласних рад. За період з 1945 по 1990 p. процедура народного вето була використана в цій країні лише тричі, що пов'язано з відносно великою кількістю виборців, які можуть стати ініціаторами відповідних референдумів.

Відомі й інші процедури наступного референдуму. Зокрема, в Ісландії встановлений порядок, за яким багато що залежить від глави держави. Якщо президент не схвалює законопроект, останній все ж таки набуває чинності і водночас передається на референдум. У разі підтрим­ки його на референдумі відповідний закон зберігає свою силу, у против­ному випадку — скасовується. Таке право президента слід розглядати як своєрідний замінник права вето.

Референдум з питань поточної політики — це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституційної або законодавчої нормотвор-чості. Деякі з таких референдумів за своїм значенням і наслідками нічим не поступаються законодавчим або навіть конституційним референдумам.

Різновидом референдуму з питань поточної політики є плебісцит. Поняття плебісциту в юридичній науці тлумачиться по-різному. Нерідко воно сприймається як синонім загального поняття референдуму. З іншо­го боку, плебісцитами називають референдуми, що не мають законодавчо­го і конституційного характеру. Термін «плебісцит» використовується для позначення голосувань, які проводяться для визначення політичного статусу територій. Зокрема, плебісцити проводяться з питань визначення державної належності окремих територій. У міжнародному праві плебісцит характеризується як засіб і юридична підстава територіальних змін. Плебісцитами є також голосування з питань форми держави.

Прикладом плебісциту є голосування населення Саарської області на предмет включення її до складу ФРН, яке відбулося в 1957 p. Після другої світової війни плебісцити з питань визначення форми державного правління були проведені в Італії, Франції та Греції. При цьому основні закони цих держав спеціально не виділяють плебісцит як окремий різновид референду­му, а Конституція Греції взагалі не знає референдарної форми прямої демо­кратії. У ФРН плебісцити з питань територіальних змін у межах федерації визнані єдиним з можливих різновидів загальнодержавних референдумів. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного закону.

Конституційній теорії і практиці відомі обов'язкові і факульта­тивні референдуми. Така класифікація грунтується на врахуванні умов і підстав проведення референдуму.

Обов'язковий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке обов'язково проводиться з тих питань, що визначені в конституції або в законодавстві. Обов'язковий характер мають плебісцити з територіаль­них питань. Обов'язковими є звичайно конституційні референдуми.

Факультативний референдум — це народне голосування (голосування виборчого корпусу) з питань, визначених у конституції або в законо­давстві, що проводиться лише за певних умов, встановлених там само. Та­ке голосування проводиться не автоматично, а за ініціативою певного числа суб'єктів федерації або адміністративно-територіальних одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини депутатів або частини виборчого корпусу.

Іноді класифікація референдумів з урахуванням умов і підстав їх про­ведення пов'язується з питанням про юридичні наслідки відповідних голо­сувань. Окремі теоретики-конституціоналісти вважають, що рішення, які приймаються за результатами обов'язкових референдумів, мають пріоритет­не значення і навіть вищу юридичну силу щодо аналогічних за змістом рішень, прийнятих парламентами. На їхню думку, ці рішення можуть бути скасовані або змінені лише за результатами нових референдумів. Рішення, прийняті на факультативних референдумах, можуть бути предметом власне парламентського перегляду, і самим парламентам вирішувати питання про такий перегляд. Звідси рішення, прийняті за результатами факультативних референдумів, сприймаються як такі, що за своєю юридичною силою нічим не відрізняються від звичайних парламентських рішень.

Такий підхід грунтується на фактичному протиставленні референдарної форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змісту теорії і практики народного представництва. Навпаки, навіть за наявності певних розходжень між концепціями прямої і представницької демократії відповідні механізми реалізації влади звичайно поєднуються і доповнюють один одного. До того ж саме державно-політичне життя за­рубіжних країн не дає підстав говорити про будь-яку відмінність між юридичними наслідками обов'язкових і факультативних референдумів.

За юридичними наслідками референдуми можна класифікувати як зобов'язальні і консультативні. Рішення, прийняте за результатами зо­бов'язального референдуму, має юридичне обов'язкове значення, а у ви­падку консультативного референдуму воно такого значення не має і сприймається як політична порада, висловлена виборчим корпусом. Про­те хоча така порада не має юридичної сили, об'єктивно державні органи не можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумі.

Конституції переважної більшості держав визнають можливість проведення тільки зобов'язальних референдумів.

Досить поширеною є практика консультативних референдумів у США. В конституційній теорії цієї країни прийняте тлумачення принци­пу поділу влад, за яким формально не припускається будь-яке делегуван­ня повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов'язальних попередніх референдумів за ініціативою законодавчих органів окремих штатів звичайно розцінюється судами як таке, що суперечить консти­туції. Водночас за ознакою відповідності конституції визначається за­конність проведення попередніх консультативних референдумів.

До засобів прямої демократії належить також інститут народної за­конодавчої ініціативи. За його змістом визначена в конституції кількість виборців має право поставити в парламенті питання про прийняття закону, і представницький орган зобов'язаний розглянути це питання.

Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої демократії. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов'язати законо­давчий орган розробити і прийняти закон щодо пропонованого виборця­ми питання або, у випадку відмови парламенту зробити це, спонукати йо­го винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроек­ту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом був прий­нятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі виборці, які ви­ступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні скласти зако­нопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній або прий­має цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і такий варіант: законодавчий орган розглядає, потім виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган мо­же винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону. В усіх випадках народна ініціатива сполучається з референдумом.

Інститут народної законодавчої ініціативи встановлений також кон­ституціями ряду європейських держав, але тут він не пов'язується з рефе­рендумом. В Італії народна ініціатива здійснюється шляхом внесення у пар­ламент постатейно розробленого законопроекту від імені не менше, ніж 50 тис. виборців. В Австрії кожна пропозиція, що надійшла до центральної виборчої комісії від імені 100 тис. виборців, або однієї шостої частини грома­дян у трьох землях, які наділені виборчими правами, передається на обгово­рення у парламент. Така пропозиція повинна мати форму законопроекту. В Іспанії передбачена можливість реалізації народної ініціативи за умови її підтримання 500 тис. виборців. Така ініціатива не поширюється на проекти органічних законів, законів про оподаткування, міжнародні відносини, а та­кож з питань помилування. У Румунії народна законодавча ініціатива потре­бує підтримки з боку 250 тис. виборців, у Білорусі та Литві — 50 тис., у Кир­гизстані та Югославії — ЗО тис., у Македонії та Словенії — 10 тис. і 5 тис. виборців відповідно, а в Латвії — десятої частини усіх виборців.

Інститут народної законодавчої ініціативи відомий конституціям 22 штатів США. В окремих штатах (Каліфорнія, Орегон та деякі інші) ви­борці мають право ініціювати не тільки звичайні законопроекти, а й проекти конституційних поправок. Іншими словами, тут існує народна кон­ституційна ініціатива. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо такого проекту, визначається в різних штатах у межах від кількох тисяч до половини зареєстрованих. Конституційні ініціативи виборців ви­магають підтримки від 10 до 15 відсотків їх загальної чисельності.

Народна конституційна ініціатива існує і в Швейцарії, як на рівні суб'єктів, так і на рівні федерації. В останньому випадку конституційні поправки за умови підтримання їх 100 тис. виборців можуть бути внесені до парламенту у вигляді загальних пропозицій або конкретних проектів. Після розгляду парламентом їх обов'язково виносять на референдум. Ха­рактерно, що застосування такого засобу здійснення прямої демократії, як народна конституційна ініціатива, має своєрідні наслідки. Зокрема, виборці іноді пропонують поправки, які, по суті, не стосуються предмета конституційного регулювання.

Положення про народну конституційну ініціативу містяться в основ­них законах ряду інших країн. Кількість виборців, які мають підписати пе­тицію щодо конституційної поправки, визначена по-різному. Наприклад, у Румунії це 500 тис. виборців, у Киргизстані та Литві — 300 тис., у Мол­дові — 200 тис., у Білорусі та Македонії — 150 тис., у Словенії — ЗО тис. виборців.

Одним із засобів прямої демократії можна вважати так званий на­родний розпуск представницького органу, запроваджений у ряді швей­царських кантонів. Конституції відповідних кантонів передбачають, що питання про розпуск і переобрання всього складу представницького орга­ну має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кількість виборців. Звичайно це та сама кількість виборців, яка може ініціювати проект закону або конституційної поправки. Якщо пропозиція виборців підтримана на референдумі, законодавчий орган розпускається й оголо­шуються вибори його нового складу.

Інститут народного розпуску в даному випадку лише зовні виглядає зверхнім щодо представницького органу. До того ж правом розпуску пар­ламенту в багатьох країнах наділений глава держави, що, однак, не дає підстав говорити про його пріоритет у здійсненні влади або його доміную­че становище в державному механізмі. Інститут народного розпуску там, де він існує, є засобом збалансування цього механізму, поєднання позитив­них якостей прямої і представницької демократії.