Нормативно-правовое оформление налоговой политики

А.С. Титов, старший преподаватель кафедры "Гражданское право и процесс"

Налоговая политика является одной из очень важных составляющих политики государства и призвана с учетом диктуемых рынком условий обеспечить сбалансированность государственных и частных интересов, стимулировать предпринимательство.

Налоговая система в полной мере зависит от проводимой в государстве налоговой политики, ее законном оформлении, то есть отражении в актах высшей юридической силы соответствующих норм, устанавливающих, изменяющих, прекращающих налоговую обязанность. При этом одним из существенных условий налоговой политики является учет интересов всех сторон налогового правоотношения, а именно не только интересов государства, но и в неменьшей степени интересов налогоплательщиков.

В научной литературе за последнее время было уделено большое внимание экономической составляющей налоговой политики. Юридическая же литература в основном уделяла внимание правовой сущности налогов, при этом рассматривая налоговую политику как средство определения целесообразности введения, изменения или отмены обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды. Иными словами, законодатель, облекая свои волевые решения в форму того или иного нормативного правового акта, осуществляет нормативно-правовое воздействие на процесс производства и распределения.

Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетно-налоговая сфера является мощным инструментом государственного воздействия на экономику. Именно поэтому ее законодательное совершенствование имеет особое значение и заслуживает углубленного теоретического анализа и исследования широкого круга смежных проблем.

С одной стороны, налоговая политика призвана обеспечить необходимые ресурсы для деятельности публичной власти государства (расходы на военные, экономические и социальные программы); экономическое регулирование (т.е. налоги и расходы должны использоваться как рычаги управления хозяйственной деятельностью и осуществления определенных целей экономической политики); выравнивание доходов (т.е. с ее помощью перераспределяется национальный доход благодаря прогрессивной системе налогообложения, а также систем трансфертных платежей малоимущим, безработным, инвалидам и пр.). С другой стороны, государство, осуществляя свои основные функции, в то же время вынуждено заботиться и о том, чтобы законодательно закрепленное налоговое бремя, его структура, степень прогрессивности не ослабляли стимулов к сбережению, предпринимательской и трудовой активности, являлись законно оформленными и экономически целесообразными.

Понятие рыночной экономики не предполагает устранения государства от процессов управления и регулирования. Наоборот, государство должно осуществлять нормативное закрепление процессов в налоговой сфере, создать необходимые условия для функционирования рыночных механизмов, при этом не вмешиваясь в производственно-финансовую деятельность хозяйствующих субъектов.

В разных странах даже с примерно одинаковыми условиями экономического развития степень государственного регулирования экономики различна. Наибольшее влияние государства характерно для Швеции, в меньшей степени государство занято регулированием в Германии и Японии, а также в США. Налоги выступают одним из важнейших элементов государственного регулирования экономики, являясь одновременно составной частью финансово-экономической системы воздействия на экономику. Можно сказать, что, создавая налоговую систему, государство стремится использовать ее в целях определенной финансовой политики. В связи с этим она становится относительно самостоятельным направлением - налоговой политикой, закрепляемой в соответствующих нормативных правовых актах.

Согласно ст. 8 Конституции РФ "в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". Пункт 3 ст. 75 Конституции РФ устанавливает, что "система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом".

Как следует из приведенных статей Конституции РФ, основой осуществления налоговой политики является единство финансовой политики государства и надлежащее закрепление основных направлений налоговой политики в правовых актах высшей юридической силы. В данном случае речь идет о "разработке государством единых обязательных стандартов финансовой деятельности, обеспечивающих условия формирования бюджетов Федерации и территорий при поддержании баланса прав и интересов всех участников финансовых отношений". Пепеляев С.Г. Налоговое право. М., 2000. С. 322-323.

Появление такой отрасли юридической науки, как налоговое право, еще раз доказывает, какое влияние оказывает налоговая система на развитие социально-экономических институтов в государстве. Наукой налогового права понятие налога определяется как "единственно законная (устанавливаемая законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц в пользу субъектов публичной власти на началах обязанности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции". См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995. С. 42. Данное определение подчеркивает прерогативу законодательной власти по установлению и облечению налогов в установленную актами высшей юридической силы форму, а также обеспечению государственного принуждения по их поступлению в бюджет и государственные внебюджетные фонды.

Одним из самых ранних в России нормативных актов, закрепляющих налоговую политику в государстве, явился утвержденный в феврале 1810 г. "План финансов" Сперанского, который закрепил существующую налоговую систему, определив принцип, имеющий актуальность и в наши дни: "Сокращение издержек должно быть основано на том правиле, чтобы все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить" (полезные издержки - это "те, без коих разные части управления хотя и могут обойтись и не остановятся в своем действии, но без коих потерпят некоторое временное затруднение и умножат заботу их начальства"). У истоков финансового права. М., 1948. С. 37.

Нормативность современного выражения государственной налоговой политики определяется отнесением к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установления общих принципов налогообложения и сборов в стране (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Согласно ст. 57 Конституции РФ "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги и ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют".

В соответствии со своими конституционными полномочиями Правительство РФ устанавливает для предприятий порядок уплаты налогов, а также перечень предприятий и производств для льготного налогообложения, разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, основ ценовой политики, федеральных банков.

Принятый в июле 1998 г. Налоговый кодекс РФ в ст. 4 установил, что Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти в пределах своих конституционных полномочий принимает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. См.: Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. Ст. 3824.

Приоритеты налогообложения, направленные на стабилизацию государственных финансов, были заложены в Федеральном законе от 29 декабря 1998 г. "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики". См.: Собрание законодательства РФ. 04.01.1999. Ст. 1.

Основные начала государственной налоговой политики определены в ст. 3 Налогового кодекса РФ. См.: Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. Ст. 3824. Они состоят из следующих принципов:

каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы;

законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения;

при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога исходя из принципа справедливости;

налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из политических, идеологических, этнических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками;

не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала;

допускается установление особых видов пошлин либо дифференцированных ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара;

налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными;

недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;

не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или денежных средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогоплательщика;

ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, не обладающие установленными Налоговым кодексом РФ признаками налогов или сборов;

акты законодательства о налогах и (или) сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен платить;

все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

Таким образом, основные направления налоговой политики, разрабатываемые и реализуемые Правительством РФ, вбирают в себя общие принципы и нормы государственного управления финансами (оздоровление и усиление финансового контроля, обеспечение мер по планированию и координации финансовой деятельности, обеспечение финансовых обязательств и гарантий государства и т.д.), которые содержатся в соответствующих федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и международных соглашениях. Эти акты практически устанавливают основы правового регулирования государственной политики по координации финансовой деятельности и налоговой политики.

Так, указы Президента РФ от 18 августа 1996 г. "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" См.: Собрание законодательства РФ. 26.08.1996. Ст. 4144. и от 8 мая того же года "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" См.: Собрание законодательства РФ. 13.05.1996. Ст. 2326. обязывают финансовые государственные органы исполнительной власти и непосредственно Правительство РФ принять меры по совершенствованию системы банковского контроля за расчетами налогоплательщиков, усилить контроль за перечислением банками налоговых платежей в бюджет, рассмотреть вопрос об обоснованности и эффективности налоговых льгот, совершенствовать исчисление затрат.

Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1998 г. утвержден Порядок пересчета задолженности юридических лиц по уплате пени по налогам и сборам, контроль за взиманием которых осуществляется органами Государственной налоговой службы Российской Федерации. См.: Собрание законодательства РФ. 15.06.1998. Ст. 2737.

Налоговая политика Правительства РФ отражена и в международных соглашениях. Так, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским сообществом, вступившее в силу 1 декабря 1997 г., содержит следующие ключевые позиции финансовой политики государства: "финансовые услуги", "контроль в сфере финансовых услуг", "совершенствование стандартов бухгалтерского учета" (ст. 72 Соглашения), "финансовая система и предотвращение отмывания денег" (ст. 81 Соглашения), "финансовое сотрудничество" (гл. X Соглашения), "поощрение и защита инвестиций (избежание двойного налогообложения)" (ст. 58 Соглашения). Правительство РФ выступает исполнителем этого Соглашения от Российской Федерации, поскольку входит непосредственно в Совет сотрудничества, созданный для его реализации.

Основные направления налоговой политики, вытекающие из общих направлений финансовой политики, заключаются в следующем: реализация совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов налогообложения и сборов; организация налогового контроля и повышение собираемости налогов; регулирование бухгалтерского учета; защита прав налогоплательщиков, совершенствование системы органов налогового регулирования и контроля, снижение налоговых ставок на производителя, переход на международные экономические нормативы и стандарты бухгалтерского учета при исчислении налогооблагаемой базы (оборота), дифференциация объектов налогообложения; сокращение налоговых льгот, совершенствование механизма налоговых отсрочек (соглашений о налоговых кредитах) и др.

Правительство РФ в лице его Межведомственной комиссии по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности, образованной согласно постановлению Правительства РФ от 7 ноября 1997 г., является координирующим органом по приведению национальной системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности (являющихся основой для установления экономических показателей доходности хозяйственной деятельности и определения налогооблагаемой базы) в соответствие с международными стандартами и требованиями рыночной экономики.

Правовое регулирование бухгалтерского учета, который является составной частью налоговых отношений при исчислении налогооблагаемой базы, является важнейшей функцией Правительства РФ. Ст. 3 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете" См.: Собрание законодательства РФ. 25.11.1996. Ст. 5369. устанавливает, что законодательство о бухгалтерском учете состоит, в числе прочих актов, из постановлений Правительства РФ. Они направлены на регулирование порядка учета хозяйственных операций, порядка оценки и переоценки имущества (основных фондов) и обязательств, инвентаризации имущества и обязательств, порядка амортизационных отчислений, определения состава затрат, относимых на себестоимость продукции, работ, услуг и др.

Правительственные меры в области политики налогообложения касаются и отдельных структур налогоплательщиков. Так, постановление Правительства РФ от 4 мая 1998 г. "О дополнительных мерах по обеспечению полноты уплаты налогов нефтедобывающими организациями" См.: Собрание законодательства РФ. 04.05.1998. Ст. 2052. устанавливает, что необходимым условием вывоза нефти за пределы таможенной территории России нефтедобывающими организациями, имеющими задолженность по уплате налогов в бюджеты всех уровней, является принятие и выполнение ими обязательств перечислить в полном объеме валютную выручку от реализации нефти.

Правительство действует в соответствии с Налоговым кодексом РФ, Законом РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", См.: Российская газета. 10.03.1992. по которому совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему.

От состояния налоговой системы, от того, достигнут ли оптимальный компромисс между фискальными интересами власти и интересами субъектов рыночной экономики, зависят не только текущие финансовые возможности власти, но и инвестиционный потенциал, емкость потребительского рынка, а также рост экономики в целом. Налоговая политика - это своего рода индикатор общегосударственной политики. По налоговой политике можно весьма определенно судить о фактических установках власти в деле реформирования общественных и экономических отношений в стране. Органом, непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на территории Российской Федерации, является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление отвечает Министерство РФ по налогам и сборам.

Одним из нормативных актов, содержащих концепцию налоговой политики, является специальное налоговое послание Президента РФ, направленное в мае 2000 г. в Государственную Думу РФ. В этом документе изложены направления налоговой реформы на ближайшую перспективу. В частности, в нем предложено следующее:

снижение налогового бремени посредством отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность налогов, прежде всего тех, которые уплачиваются с выручки от реализации товаров, работ и услуг, ограничения (до 35-36%) налогообложения фонда оплаты труда, а также изменения подхода к определению налогооблагаемой базы при взимании налога на прибыль;

выравнивание условий налогообложения, которое может быть обеспечено отменой всех необоснованных льгот, устранением деформаций в правилах определения базы по отдельным налогам;

упрощение налоговой системы и сокращение количества налогов.

На первом этапе налоговой реформы было предложено отменить налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налог на пользователей автомобильных дорог, налог на операции с ценными бумагами. В целях обеспечения социальной справедливости предлагалось перейти к единой ставке подоходного налога, существенно увеличив не облагаемый налогом минимум дохода.

На втором этапе ставился вопрос об отмене налога с продаж, налога на покупку иностранной валюты, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на имущество предприятий, физических лиц, а также земельный налог предполагалось заменить налогом на недвижимость.

Преобразования, которые осуществляются в настоящее время, уже начали приносить результаты - выросла собираемость налогов, снизились масштабы уклонения от их уплаты, снижается налоговое бремя на экономику.

Как и в большинстве развитых государств, налоговая политика в России в целом строится в направлении постепенного смягчения налоговых притязаний посредством сокращения общего числа налогов, снижения их размеров и упрощения соответствующих фискальных процедур.

Вместе с тем нельзя не напомнить, что налоговая политика РФ формировалась в сложных условиях. Спад производства обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, поэтому налоговая политика носила преимущественно фискальный характер, который выразился в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков и в применении подавляющих производство методов исчисления и взыскания налогов.

С переходом к рыночным отношениям структура российской экономики, а с ней и вся финансовая система претерпели существенные изменения. Эти изменения, к сожалению, не обошли и бюджетную сферу государства, в которой задолженность по налогам и сборам приобрела характер масштабной и трудноразрешимой проблемы, что представляет серьезную угрозу экономической стабильности страны. Сегодня динамика задолженности по обязательным платежам имеет негативные тенденции к росту, а правоприменительная практика, к сожалению, испытывает определенные проблемы при восстановлении права государства на получение финансовых средств, необходимых для осуществления своих функций. Эта сфера разнообразна в формах своего проявления, достаточно латентна, поэтому возникает потребность совершенствования налоговой политики.

Процесс либерализации в налоговой сфере, реформирование налогообложения, проведение новой налоговой политики потребовали существенных изменений в финансовом, в частности бюджетном и налоговом законодательстве, а также проработки новой правовой базы налогового регулирования.

Между тем поспешность модернизации налоговой системы, проведенной по сценарию "шоковой терапии" менее чем за пять лет, не могла не отразиться на качестве правоотношений. Отрицательные тенденции в росте неплатежей налогов и сборов особенно четко проявились в предоставлении необоснованных льгот определенным хозяйствующим субъектам, особенно на начальном этапе процесса реформирования. Причем правовое регулирование бюджетных и налоговых отношений зачастую носит разноуровневый, изменчивый и противоречивый характер.

Как отмечают некоторые авторы, "спешно введенные современные формы налогов показывают далеко не ту эффективность, которая предполагалась при их внедрении: от общих сборов НДС до половины уходит на возвраты; налог на прибыль, введенный новой главой Налогового кодекса, не дает ожидаемого прироста поступлений (при том, что экономика сохраняет импульс роста); переход на "плоскую" шкалу подоходного налога с физических лиц не привел к выходу "из тени" значительных объемов заработной платы; введение инвестиционной составляющей в составе сборов по пенсионному страхованию создало, похоже, неразрешимую проблему с подбором надежных объектов инвестирования и т.д. Анализ действующих тенденций в динамике роста налоговых поступлений дает все основания предполагать, что основной причиной этого роста является увеличение мировых (и внутренних) цен на энергоносители - но тогда, в случае возможного падения этих цен, неизбежны и серьезные потери налоговых доходов бюджетной системы". Финансы. 2002. № 9. С. 38-42.

Но несмотря на все сложности развития российской налоговой системы, "в нашем налоговом законодательстве, - по словам Президента РФ, - есть уже и примеры проработанности, продуманности норм. В первую очередь - …норма о 13-процентном подоходном налоге. Пойдя на этот шаг, мы существенно простимулировали деловую активность, пополнили казну и упростили налоговую систему..."; что касается налоговой политики в области развития малого бизнеса, "очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета за счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов… Правительство РФ подготовило изменения в законодательство о налогообложении малого бизнеса. И в процессе работы с ними в Государственной Думе следует самым внимательным образом прислушаться к мнению самих предпринимательских объединений, чтобы не повторить истории, когда с введением единого социального налога налоговая нагрузка на малый бизнес, к сожалению, только возросла". Российская газета. 19.04.2002.

После завершения начатой в 2000 г. реформы налоговая система РФ должна стать необременительной для бизнеса не только по уровню налоговых ставок, но и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговых проверок и отчетности, она должна стать справедливой для всех экономических агентов.

В своем выступлении перед депутатами Федерального Собрания в мае 2004 г. Президент РФ акцентировал внимание на том, что налоговая система по-прежнему избыточно ориентирована на фискальную функцию, в ущерб другим - прежде всего функции стимулирования роста конкурентоспособности. В этой связи налоговая система должна стать благоприятной для инвестирования и развития бизнеса - более благоприятной, чем в странах-конкурентах.

Одним из направлений налоговой политики в ближайшее время будет являться вопрос о необходимости снижения ставки единого социального налога с целью вывести из "тени" значительную часть оплаты труда, защитить социальные права работников, стимулировать заботу граждан о собственном пенсионном обеспечении. Еще одно актуальное направление либерализации налоговой политики на современном этапе - процедура снижения ставки налога на добавленную стоимость, легальное решение вопроса о своевременном возмещении этого налога по экспортным операциям, а также в отношении капитальных вложений. Кроме этого, осуществляется работа по исключению налогообложения авансовых платежей. Важной правовой проблемой является разграничение правомерной (легитимной) практики налоговой оптимизации от случаев криминального уклонения от налогов.

Все преобразования в данной сфере должны быть направлены на стабилизацию бюджетной и налоговой политики с целью устранения всей неопределенности экономических условий ведения бизнеса - необходима взвешенная макроэкономическая политика государства.