Шесть основ современного банковского законодательства

Питер Й. Бумсма, эксперт Европейского Союза

Перевод с английского О.Д. Полушенковой.

Об авторе.

П.-Й. Бумсма имеет почти 30-летний опыт работы в финансовом секторе, начиная с исполнительного уровня до позиции генерального секретаря в Ассоциации банков Нидерландов; сотрудничество во многих международных организациях, таких как Генеральное соглашение о тарифах и торговле /Всемирная торговая организация (GATT/WTO), Европейская банковская федерация (European Banking Federation) и т.д., включая семилетний опыт работы в сфере консалтинга и управления проектами, финансируемыми Европейским сообществом, в странах с развивающейся экономикой.

П.-Й. Бумсма специализируется на структурных и политических преобразованиях в банковском и финансовом секторах стран переходного периода, в основном в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ (программа ТАСИС).

Членство в профессиональных организациях:

Совет директоров Брюссельского Международного банковского клуба

Управляющий комитет Отдела финансовых рынков Центра европейских политических исследований (Centre of European Policy Studies)

Институт международных банкиров (Institute of International Bankers), Нью-Йорк

Совет директоров Нидерландского Института для обучения управлению (Netherlands Institute for Management Training).

С 1992 г. П.-Й. Бумсма - управляющий директор и партнер Boomsma Consultancy Services (BCS).

Отношения между экономическим ростом, банками и законодательством представляют своего рода круг - каждый из этих факторов оказывает воздействие на остальные. В ЕС все эти три элемента развивались постепенно. В России же все, включая экономический рост, банки и законодательство, подверглось решительным изменениям. Поэтому необходима некоторая осторожность в применении уроков ЕС к России. Тем не менее маяки могут быть весьма полезны, особенно в среде, где происходят кардинальные изменения.

Банковское законодательство в Европейском Союзе все больше начинает превалировать над национальным. В то же время и национальное банковское законодательство, и банковское законодательство ЕС подвергались изменениям и развивались. Для достижения современного состояния "acquis communautaire" потребовались десятилетия. Страны с переходной экономикой, такие как Россия, столь длительным периодом времени не располагают. Риски в процессе изменений велики, и банковское законодательство призвано снизить эти риски.

Если рассматривать детали, то, конечно, банковское законодательство ЕС отличается от российского, как отличалось между собой банковское законодательство стран - членов Европейского Союза. Однако не будем концентрировать внимание на этих деталях, а лучше зададим себе вопрос: что составляет основу совре-менного банковского законодательства? Этот вопрос равно умеcтен как в отношении развивающихся, так и в отношении развитых рынков. Рассмотрение основных положений банковского законодательства может быть полезным при разработке и конкретизации банковского законодательства России.

Анализируя банковское законодательство разных стран, при всем различии преследуемых каждой страной целей можно выделить шесть основных принципов. В современном банковском законодательстве первые три принципа отличаются от старого новым подходом, а вторые три принципа являются совершенно новыми. Цель применения первых трех принципов традиционна и изложена во всех учебниках. Следующие три отражают интерес и причастность к современному банковскому законодательству всех нынешних участников рынка. В разработку банковского законодательства вносят свой вклад не только правительство и парламент, но и банковское сообщество в лице национальных банковских ассоциаций, а также потребители банковских продуктов, представленные в большинстве случаев организациями потребителей.

1. Стабильность финансовой системы по-прежнему остается главной проблемой

Никогда ранее не был так необходим государственный надзор за деятельностью банков. Конечной целью системы надзора является обеспечение стабильности и устойчивости финансовой системы и ее институтов, чтобы сберегающие свои средства люди и инвесторы имели к ней доверие, поскольку без доверия банковская система не сможет выполнить свою связующую роль "моста", которая чрезвычайно важна для функционирования экономики. Иначе говоря, доверие -это величайшее общественное благо, наличие которого может обеспечить система надзора.

Чтобы сохранить доверие, в 30-е годы государственная власть следовала стратегии, правила которой четко разграничивали деятельность банков и деятельность других финансовых институтов. От этой стратегии пришлось отказаться с началом процесса дерегулирования, когда основная роль отводится конкуренции и рынку. Новый подход не является институциональным. Первостепенное значение теперь приобретает управление рисками, которым подвержены все участники финансового рынка.

В то же время все больше приходит осознание того, что надзор не может и не должен обеспечивать максимальную безопасность:

во-первых, система надзора, которая бы обеспечивала максимальную безопасность, на самом деле сделала бы невозможным любого рода динамизм и оставила бы слишком мало места для функционирования рынка;

во-вторых, банки занимаются, в частности, финансовым посредничеством и другими операциями за свой собственный счет и на свой страх и риск. Специализируясь в этих вопросах, банки имеют поэтому преимущества в том, что касается затрат на осуществление операций и на информационное обеспечение, а также управление рисками. Несмотря на уменьшение объема посреднических функций и рост секьюритизации, вышеупомянутые преимущества банков по-прежнему определяют экономическую полезность банковской индустрии.

Коротко говоря, банкротство банков больше не считается чем-то неприемлемым при условии, что стабильность финансовой системы не подвергается опасности. Банки, находящиеся на грани банкротства, не должны рассчитывать на сострадание со стороны органов банковского надзора.

Хотя надлежащий надзор за деятельностью банков по-прежнему является лучшей гарантией защиты сбережений частных лиц, в результате произошедших в последнее время перемен защита вкладчика в этом контексте была отодвинута на задний план. Чтобы компенсировать этот недостаток - в интересах справедливости, - в настоящее время вводятся системы страхования вкладов, призванные защитить мелких вкладчиков от последствий банкротства банка.

В последние годы все большее внимание обращается на тот факт, что и частный вкладчик должен сыграть определенную роль в поддержании стабильности банковской системы, а это означает, что и ему, вероятно, придется взять на себя часть бремени возможных последствий. Поэтому обеспечение максимальной безопасности для сберегательных вкладов отвергается как система, так как она вызвала бы слепое доверие к каждому банку, даже если какой-то конкретный банк при предоставлении кредитов берет на себя риски. Европейская директива о гарантиях безопасности вкладов подталкивает вкладчика к осознанию собственной ответственности, предусматривая своего рода франшизу, оплачиваемую вкладчиком: определенный процент вкладов страховкой не покрывается. Однако директива позволяет странам - членам ЕС не вводить у себя эту систему франшиз. Очевидно, что все государства - члены ЕС воспользовались этой возможностью, а это означает, что предусмотренная директивой система франшиз на практике не применяется.

2. Принцип подчинения рынку

Новый подход должен обеспечить максимально полное соответствие условиям свободной рыночной экономики, а это означает, что конкуренция будет свободно играть свою роль. Это резко отличается от той ситуации, которая была в прошлом, когда вмешательство со стороны государства выливалось в разного рода меры, искажающие суть рынка (например, в области ценообразования). Рынок, в котором есть место для свободной конкуренции, обеспечивает эффективное распределение имеющихся финансовых ресурсов.

Отсюда сразу становится понятным, почему процесс либерализации происходит не только в рамках ЕС, но и на глобальном уровне: поскольку финансовые институты осуществляют свою деятельность по всему миру, то и на международном уровне происходит либерализация финансовой деятельности (так, на Уругвайском раунде переговоров в рамках GATT среди прочего обозначилась тенденция к либерализации сектора услуг).

В связи с принципом подчинения рынку возникают две проблемы.

Подчинение рынку правил современного банковского регулирования свидетельствует о парадоксальности ситуации. Поскольку свободная конкуренция подразумевает снижение издержек по финансовому посредничеству, это приводит к уменьшению разницы в доходах. Как следствие, подвергаются угрозе рентабельность, а также и стабильность финансового сектора. Недавний опыт Соединенных Штатов в частности показал, что неограниченная конкуренция может привести к крайностям, вынуждая общество прилагать огромные усилия - в том, что касается использования средств от налоговых поступлений, - чтобы поддержать финансовую систему.

Это означает, что правительства всех стран мира сталкиваются с необходимостью поддержки своей финансовой индустрии и обеспечения ее конкурентоспособности по отношению к другим странам и/или индустриям.

Закон о потребителях зачастую противоречит принципу, согласно которому правила регулирования должны подчиняться требованиям рынка. Предпринимаемые в настоящее время попытки приблизить уровень платы за услуги к уровню операционных затрат часто заканчиваются неудачей, и решающим фактором при этом становится не только реакция потребителей, но иногда и вмешательство властей. Сейчас более чем когда-либо важно уяснить, что банки - это предприятия, служащие обществу, но не государственные предприятия. Будучи предприятиями, они должны удовлетворять основополагающим требованиям рентабельности. Отношения между клиентом и его банком - это личные отношения, от которых каждая из сторон должна получать выгоду. Если в результате этих отношений у банка возникает дефицит, то это не значит, что общество или другие категории клиентов должны нести расходы. Отсюда следует, что клиенты и регулирующие органы должны со всей ответственностью признать тот факт, что банковские услуги, все без исключения, должны оплачиватьcя по цене, которая не может субъективно считаться "высокой" без знания стоимости этих услуг.

Цель закона о потребителях, как правило, состоит в стремлении полностью защитить потребителя от любых рисков, но при этом не учитывается, что, с одной стороны, повышение уровня безопасности (который уже высок) связано с огромными затратами, большими, чем затраты при принятии рассчитанных рисков, и что, с другой стороны, эти затраты, очевидно, должны покрываться за счет пользователей услуг. В частности, такая ситуация сложилась в настоящее время, когда регулирование обеспечивает защиту не только добросовестных и честных, но и нерадивых и бесчестных людей. Если по закону банки и будут отвечать за последствия, то ясно, что дополнительные издержки и убытки, которые они понесут, будут добавлены к стоимости услуг.

3. Принцип уравнивания условий конкуренции

Законодательство и регулирование ни в коем случае не должны создавать условия, в которых банки не смогли бы справиться с давлением имеющихся на рынке конкурентов. Данный принцип традиционно применяется в отношении конкуренции между банками или - еще лучше - между категориями банков. В настоящее время он расширен и приобрел общий характер.

Правила банковского регулирования и надзора содержат обязательные требования, касающиеся управления и организационной структуры банков. Эти требования отражаются на накладных расходах и издержках: их уровень высок. Вот почему призыв обеспечить "равное игровое поле" в современном банковском регулировании слышен так громко: условия должны быть равными для всех игроков. Неравные стартовые условия нарушают конкуренцию, а это не позволяет рынку функционировать так, чтобы результаты соответствовали ожидаемым, и даже более - создает опасность того, что ставшие жертвами неравных условий конкуренции банки начинают впадать в крайности, оказывающие дестабилизирующее воздействие на финансовую систему.

Игровое поле, которое должно быть выравнено, стало очень большим. Выравнивание должно на самом деле осуществляться на разных уровнях.

Между международными финансовыми центрами

Ввиду все большей интернационализации банковского бизнеса необходимо - как это ясно осознал Базельский комитет по банковскому надзору - внимательно следить за тем, чтобы международные правила банковского регулирования также обеспечивали более равные условия конкуренции. Если этого не будет, то банки, учрежденные в странах, где надзор не является жестким, столкнутся с почти непреодолимым препятствием в плане международной конкуренции. Следует подчеркнуть, что в ЕС эта проблема не считается проблемой первостепенной важности, поскольку ЕС, очевидно, склонен к минимальной гармонизации, которая оставляет пространство для конкуренции между различными национальными системами регулирования. Проблемой ЕС на пути к обеспечению честной конкуренции остаются различия в налогообложении банков и их продуктов. Последнее различие в особенности важно по своим последствиям с точки зрения размещения сбережений на либерализованном европейском рынке капитала. Поэтому удивляет наблюдаемая во многих странах-членах ЕС тенденция к созданию "налогового рая" для иностранных банков, даже если их страна является членом ЕС. Для того чтобы "выровнять игровое поле", предстоит еще многое сделать в области налогообложения.

Между банками

В то время как правила Базельского комитета проводят различие между международными и немеждународными банками, руководящие органы ЕС предпочитают, по-видимому, применять одну, единую для всех без различия банков систему, однако надо признать - с переменным успехом. Почтовый банк (Post Bank), например, под банковские директивы ЕС не подпадает.

Между институтами финансовой индустрии

Банки все в большей степени сталкиваются с конкуренцией со стороны нефинансовых институтов, которые предлагают определенные виды финансовых услуг (например, платежные карточки в системе сбыта) и которые свободны от "основанного на благоразумии" надзора.

4. Принцип автономии банковской функции

Чтобы сделать условия конкуренции равными, было бы хорошо ввести объективные правила (например, количественные критерии по достаточности капитала). Такие объективные правила действительно помогают проверять, всеми ли выполняются заключенные соглашения. Делать это необходимо, но влечет за собой и негативные последствия.

Во-первых, объективные правила такого рода не обладают необходимой гибкостью: обычно они недостаточно четкие, так как не всегда оставляют пространство для "тонкой настройки". Кроме того - и особенно - эти правила неизбежно влияют на управление банками. То, что в настоящее время, например, из всех норм по достаточности капитала особое значение придается удельному капитальному показателю, может создать помехи в традиционной кредитной политике, в которой решающим фактором было качество каждого отдельного заемщика. Дискуссии по вопросу о достаточности капитала инвестиционных компаний хорошо иллюстрируют данную ситуацию. Если поначалу власти намеревались потребовать соблюдения коэффициентов по рыночному и валютному риску, как это уже делается в отношении кредитного риска, то впоследствии, по настоянию банков, изменили свою позицию и согласились на внутренние модели. Вместо традиционной тщательной проверки отдельных операций власти будут контролировать использование банками компьютеров в целях регулирования риска.

Указанные недостатки объясняют, почему банки и органы банковского надзора воздерживаются от строгого применения объективных правил.

Коротко говоря, в настоящее время общее мнение таково, что правила, регулирующие надзор за банками, не должны влиять на автономию банковской функции, предусматривая необходимую степень гибкости. Конкретнее, эти правила должны исходить из того предположения, что каждый банк уже имеет внутренние механизмы для управления рисками, а значит нельзя сказать, что существует какая-то пустота, которая должна быть заполнена правилами регулирования.

Никакой надзор, в какой бы то ни было форме, не может заменить собой хорошее управление. Органы банковского надзора не должны подменять собой руководителей банка. Надзор должен пониматься как элемент, дополняющий собой рыночную дисциплину, а не как некий субститут, ее полностью исключающий. Поэтому в настоящее время органы надзора основное внимание обращают на качество управления, организацию и внутренние механизмы, а также на методику осуществления надзора.

5. Принцип "прозрачности"

Доверия к качеству управления банком и автономии банковской функции нельзя поддержать, если отсутствует движение информации от банка к органам надзора. Обеспечение достаточной степени прозрачности путем введения определенных требований по отчетности все больше становится одним из ключевых элементов современного банковского надзора. Количество данных, которые должны представлять банки, впечатляет. Подготовка этих данных требует от персонала и руководства банка большого напряжения и сильно влияет на накладные расходы.

Кроме того, создается впечатление, что количество подлежащих представлению данных растет с каждым годом. В любом случае органы банковского надзора постоянно вносят в отчетность изменения, а это требует перепрограммирования систем программного обеспечения банков и, соответственно, дополнительных расходов.

Существует опасность перехода границы необходимого. Случается, что от банков требуют представить определенные данные, даже если есть серьезные основания предполагать, что эти данные не будут (не могут быть) использованы затребовавшими их органами! Органы надзора временами также обнаруживают тенденцию к созданию системы предварительного надзора, в которой отчетность является частью процедуры, позволяющей им накладывать вето на действия, которые банк хочет предпринять.

Но прозрачность не может рассматриваться и как панацея от всех бед. Прозрачность, которая является результатом выполнения требований по отчетности, имеет свои нюансы. Было бы ошибкой думать, что читать цифры, отражающие положение банка, так же просто, как читать книгу.

6. Принцип демократической легитимации

Принцип демократической легитимации означает учет - на демократической основе - всех различных интересов. Поскольку банковское дело в последнее время все больше усложнялось, то демократическая легитимация означает, что хотя банковское дело и стало сложным и трудным для понимания, законодательство должно оставаться демократичным. Это подразумевает, по крайней мере, две вещи.

Банкиры должны объяснить законодателям, какие конкретно различные интересы стоят за лабиринтом технических вопросов. Нельзя допустить ситуации, когда бы законодательство не служило никаким интересам или служило им непрагматически и требовало больших затрат из-за неправильного понимания сложных вопросов. Собственно говоря, ирония заключается в том, что современное банковское законодательство, в котором такое большое значение придается прозрачности, само по себе почти недоступно пониманию. Действующие правила страдают "техничностью" и понятны только специалистам; остальные же, включая участников процесса формирования самого банковского законодательства - как, например, политики и клиенты, - испытывают все большие трудности в понимании основных идей, лежащих в основе этих правил. Это может привести к возникновению ситуаций кафкианского типа.

Примером являются дискуссии, проходившие в ходе работы над Второй директивой ЕС по банковскому делу в связи с условиями выдачи европейского паспорта банкам из стран, не являющихся членами ЕС. В этой связи Европейский парламент вначале занял такую позицию: банкам из третьих стран будет разрешаться доступ на европейский рынок только в случае, если соответствующая страна создаст такой же режим для европейских банков. Однако перед самым принятием резолюции такого содержания Европейский парламент пришел к заключению, что у самих европейских банков была другая позиция. Более важную проблему в глазах европейских банков представляли не банки как таковые, а Европа как финансовый центр. Они были убеждены, что как финансовый центр Европа выиграет от динамизма и конкуренции, которые будут привнесены на европейский рынок иностранными банками.

На этом примере видно значение демократической легитимации, в которую вносят свой вклад и которую поддерживают все заинтересованные стороны. Законодатели и регулирующие органы должны найти правильную формулировку, чтобы помочь неспециалистам понять вопрос, который по существу неизбежно будет носить технический характер. Однако общение в этой области не связано (только) с проблемой языка: это длительна работа, в которой должно учитываться все многообразие особенностей разных стран.

Вторым обстоятельством, связанным с демократическим законодательством, является участие всех заинтересованных сторон в процессе его разработки. Разные стороны имеют разные интересы, и это проявляется в законодательном процессе.

Прежде всего здесь могут быть разными позиции правительства и позиции парламента.

Во-вторых, центральные банки, которые во многих странах отвечают за разработку более подробных регулирующих правил (на основе общего законодательства), а также за надзор, могут иметь мнение, отличное от мнения правительства и парламента. Третье - и наиболее очевидное обстоятельство - это разница между банками и другими заинтересованными сторонами.

Банкам нужна гибкость и затрато-эффективность. Они особенно поддерживают современный принцип автономии банковской функции. Банки должны иметь возможность под свою ответственность гибко использовать внутренние механизмы управления рисками. Ораны надзора должны сосредоточить внимание на качестве управления банками, их организационной структуры и внутренних механизмов. Этот поддерживаемый банками принцип все в большей мере принимают и другие заинтересованные стороны при условии, что соблюдается также и принцип прозрачности.

Банки рассматривали законодательство ЕС несколько раз: когда в этом не было особой необходимости, или слишком подробно, или слишком рано. Это, без сомнения, отражает позицию банкира-предпринимателя. Вспоминается случай, когда президент одного коммерческого банка сказал в приватной беседе, что как банкир он предпочитает неопределенность ситуации и "немного хаоса", потому что именно в таких условиях банки могут получить наибольшую прибыль. (Думается, что и кое-кто из российских банкиров наверняка согласился бы с этим утверждением.) Тем не менее европейские банки всегда проявляли желание и готовность содействовать разработке необходимых законов. Доходит даже до того, что некоторые не прочь начать выполнять и другие обязанности - многие банкиры, например, видят себя в роли внештатных офицеров полиции, когда проводятся некие (дорогостоящие) меры по борьбе с отмыванием денег.

* * *

В заключение можно констатировать, что коллективный опыт ЕС в области банковского законодательства огромен и охватывает широкий круг вопросов. Кроме того, необходимо осознать, что банки подчиняются и законодательству своих стран. Все это и вся целиком картина, отражающая банковское законодательство ЕС, могут показаться непонятными российскому банковскому сектору. Тем не менее знать состояние дел в европейском банковском законодательстве полезно, если мы говорим о сближении законодательств разных стран.

И еще нельзя не сказать несколько слов и о будущих участниках рынка - то есть о нынешних студентах, изучающих вопросы экономического роста, банковского дела и законодательства. Без хорошо подготовленных банкиров, работников органов надзора, центрального банка и юристов трудно создать развитый банковский сектор, даже если все законы в ЕС будут согласованы. Необходимость в обучении кадров не ограничивается и этой сферой. Нужно обучать также судей и даже потребителей. Обучение людей столь же важно, как и сближение законов, и работа по данным двум направлениям должна вестись одновременно.