Державна політика у правоохоронній сфері: історико-правовий аналіз та шляхи удосконалення

адміністративний реформа правоохоронний судовий

Реферат з теми:

Державна політика у правоохоронній сфері: історико-правовий аналіз та шляхи удосконалення

У 1995 році Україна взяла на себе зобов’язання перед Радою Європи розробити нове демократичне законодавство, згідно з яким головним завданням держави є захист прав і свобод людини. Відповідно до прийнятого Парламентською Асамблеєю Ради Європи Висновку (1995р.), яким було встановлено зобов’язання України перед цією організацією, передбачалося прийняття нової Конституції, рамкового документа про правову політику України у сфері захисту прав людини, нових Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів тощо. Серйозні вимоги було висунуто до реформування державно-правової системи нашої держави, зокрема, Генеральної прокуратури та пенітенціарної системи. 28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла Конституцію європейського зразка, закріпивши правовий статус особи, її права і свободи на рівні світових стандартів. Конституція стала базою для комплексної державно-правової реформи, важливою складовою якої є, зокрема, проведення реформи в правоохоронній сфері. Конституція України передбачила суттєві зміни як у структурі, так і щодо функціонального призначення певних правоохоронних та судових органів (реорганізація системи судів, звуження сфери компетенції прокуратури), але вони ще не повною мірою відображені у відповідних законах.

Слід зазначити, що Стратегія розвитку України [7] складається з п’яти основних векторів, для кожного із яких встановлені цільові показники та розроблені ініціативи, що спрямовані на досягнення цих показників. Стратегія розвитку передбачає: 1) зростання економіки; 2) підвищення ролі України у світі та інтеграція країни у суспільство розвинутих країн (входження в Європейський Союз, Єдиний економічний простір); 3) розвиток та використання інтелектуального потенціалу нації; 4) підвищення якості життя населення; 5) єднання країни.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України вказані наступні стратегічні пріоритети: 1) створення передумов для набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі; 2) забезпечення сталого економічного зростання; 3) утвердження інноваційної моделі розвитку; 4) соціальна переорієнтація економічної політики.

Стратегія національної безпеки України [9], яка затверджена Указом Президента України від 12 лютого 2007 року, визначає принципи, пріоритетні цілі та механізми забезпечення життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави та захисту від зовнішніх і внутрішніх загроз. Її головна мета – забезпечити такий рівень національної безпеки, який би гарантував поступальний розвиток України, її конкурентоспроможність, забезпечення прав людини і громадянина та основних свобод, подальше зміцнення міжнародних позицій та авторитету Української держави у сучасному світі.

Вирішення зазначених завдань є метою державно-правової реформи (яка охоплює конституційну, адміністративну, муніципальну, судово-правову реформи), що відбувається в Україні. Конституційна реформа в України полягає у визначенні оптимального балансу влади, забезпеченні самостійності та дієвості уряду, запровадженні громадського і парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодженні взаємодії між усіма гілками влади, центром та владою на місцях. Поряд з цим, вона має створити підґрунтя для подальшого здійснення інших суспільно-політичних перетворень – реформи державного управління, адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування тощо. Ухвалення 8 грудня 2004 року змін до Конституції України, які набули законної сили з 1 січня 2006 року, визначило перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки. Внаслідок цього, найбільший обсяг влади та повноважень у сфері внутрішньополітичної діяльності держави перейшов до Верховної Ради України. Повноваження Президента України змістилися в бік загальнополітичного керівництва, забезпечення належного функціонування системи влади в цілому та дотримання законності в її діях. Кабінет Міністрів України, перетворившись на цілком самостійний орган державної влади, одержав внаслідок реформи найбільший приріст свого статусу та владних повноважень. По новому визначені засади взаємодії парламенту і уряду – участь Верховної Ради у призначенні глави уряду, інших членів Кабінету Міністрів України, що має якісно сприяти удосконаленню механізму парламентського контролю та політичної відповідальності як Кабінету в цілому, так і окремих його членів. Таким чином, здійснено крок до вирішення головного завдання політичної реформи в Україні – перерозподіл повноважень у «владному трикутнику»: Президент – Парламент – Уряд задля розбудови правової держави та громадянського суспільства в Україні. На жаль, на сьогодні цей процес відбувається дуже складно і негармонійно.

Початок адміністративної реформи в Україні датується 7 липня 1997 року – Указом Президента України створена Державна комісія по проведенню адміністративної реформи [4]. У липні 1998 року Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» [1] було затверджено Концепцію адміністративної реформи, яка була спрямована на реформування системи державного управління, створення умов для розбудови демократичної, соціальної й правової держави, забезпечення та захист прав та свобод громадян. Мета адміністративної реформи полягає у формуванні ефективної, прозорої та підконтрольної народу системи державного управління. Основну увагу Концепція присвятила реформуванню системи органів виконавчої влади, організації державної служби, територіальному устрою та системі місцевого самоврядування. У процесі реформування центральних органів виконавчої влади чітко не визначався механізм передачі функцій, у зв’язку з цим виникли проблемні питання: дублювання повноважень, створення тимчасових органів, перейменування органів замість запланованої ліквідації та ін. У грудні 1999 року почався другий етап адміністративної реформи – видання указів Президента України, які певним чином упорядкували систему центральних органів виконавчої влади й затвердили схему їх побудови та взаємодії [2]. Наступним кроком адміністративної реформи стало введення Указом Президента України інституту державних секретарів на рівні Кабінету Міністрів й окремих міністерств. Подібний підхід створив два різних полюси. З одного боку – прем’єра та міністрів, які перетворюються виключно у політичні фігури, з іншого боку – держсекретарів, повноваження яких поширюються на адміністративну діяльність.

Таким чином, одним із головних завдань адміністративної реформи постає питання визначення для України оптимальної системи органів державної влади. Проблему ускладнює постійна зміна статусу та повноважень державних органів, що у свою чергу значною мірою впливає на реалізацію завдань, поставлених відомчими програмами дій. Безумовно, ще однією з причин загальмування адміністративної реформи є недостатня наукова спрацьованість окремих проблем. Тому головною метою проведення наукових та аналітичних досліджень у сфері адміністративної реформи має стати пошук оптимальної моделі організації системи державного управління. Тільки у серпні 2001 року була затверджена програма, яка передбачала розробку на протязі 2002-2004 рр. наукової методики здійснення функціонального аналізу та моніторингу ефективності діяльності органів виконавчої влади, що дозволила визначити критерії оцінювання діяльності органів влади. При формуванні системи державного управління слід також враховувати специфіку державного будівництва України, тобто досить обережно ставитися до досвіду європейських держав стосовно проведення реформування державного управління. В Україні структура державної влади створювалась вищими посадовими особами держави, на жаль, безсистемно, на підставі певних інтересів, міркувань.

Концепція судово-правової реформи в Україні, яка затверджена Постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року № 2296 [3], відігравши важливу роль у становленні судової влади в Україні, практично втратила значення програмного документа після прийняття Конституції України 1996 року, хоча деякі положення Концепції ще тривалий час зберігали свою актуальність. За період від схвалення Концепції до прийняття нової Конституції України була налагоджена робота господарських судів, на законодавчому рівні визначено статус суддів, систему і повноваження кваліфікаційних комісій суддів, запроваджено суддівське самоврядування, врегульовано порядок оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності адміністративних органів, порядок відшкодування шкоди, заподіяної органами розслідування, прокуратурою і судом.

У Конституції України систему правосуддя окреслено у загальному вигляді, визначено лише засади її організації та діяльності. На конституційному рівні окреслено нову систему судоустрою, закріплено гарантії права на судовий захист, визначено основні засади здійснення судочинства. З часу прийняття Конституції України утворено Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції, створено єдину систему судів загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом України, запроваджено новий порядок призначення та обрання суддів, утворено Вищу раду юстиції, яка є відповідальною за формування професійного суддівського корпусу, встановлено судовий контроль над законністю затримання та арешту осіб, над обмеженням таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, над застосуванням інших обмежень прав людини. У 1997 році для України набрала чинності Конвенція про захист прав людини та основних свобод. Україна взяла на себе зобов'язання гарантувати право на справедливий судовий розгляд та інші права людини, передбачені Конвенцією. Ці права стали захищатися від порушень з боку держави Європейським судом з прав людини.

У червні 2001 року Верховна Рада України прийняла низку законів, які визначили проведення так званої "малої судової реформи". Зроблено певні кроки для втілення в життя принципу рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, істотно змінено функції прокурора в судочинстві як представника держави, запроваджено нову систему апеляційного та касаційного оскарження судових рішень. У судочинство втілено засади змагальності сторін і свободи в поданні ними своїх доказів та доведенні перед судом їх переконливості, розмежовано функції обвинувачення та захисту, відокремлено ці функції від суду, позбавлено суд необхідності здійснювати ряд процесуальних дій, які викликали сумнів у його об'єктивності та неупередженості.

Наступний і важливий крок – прийняття Верховною Радою 7 лютого 2002 року Закону України «Про судоустрій України» [4]. Закон набув чинності у червні того ж року, визначивши правові засади організації та діяльності судової влади в Україні, систему судів загальної юрисдикції, повноваження та порядок здійснення суддівського самоврядування, основні вимоги щодо формування корпусу професійних суддів та інші питання судоустрою. Зокрема, повноваження щодо організаційного забезпечення діяльності судів: від Міністерства юстиції України ці повноваження передано новій структурі у системі виконавчої влади – Державній судовій адміністрації, утвореній для організаційного забезпечення діяльності судів. Вона є підзвітною вищим органам суддівського самоврядування. Закон також установив трирічний строк для створення адміністративних судів, які захищатимуть права людини в її відносинах з державою. Прийняття нових Кримінального, Цивільного, Господарського, Сімейного кодексів України передувало наступному етапу судово-правової реформи – оновленню процесуального законодавства.

Незважаючи на ці позитивні зрушення, судово-правова реформа в Україні рухається повільно та непослідовно. Це зумовлено, зокрема, відсутністю науково обґрунтованої стратегії реформування судової системи. Концепція судово-правової реформи 1992 року після прийняття в 1996 році Конституції України застаріла. Конституція лише в найзагальнішому вигляді окреслила систему правосуддя і визначила засади її організації та діяльності, але не передбачила конкретних заходів для її перебудови. Таким чином, існує нагальна потреба у виробленні та законодавчому закріпленні чіткого і системного бачення стратегії реформування правосуддя. Завданням подальшого розвитку правосуддя постає реальне утвердження верховенства права у суспільстві і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд у незалежному та неупередженому суді. Сутність верховенства права полягає в тому, що права людини та основоположні свободи є тими цінностями, що формують зміст і спрямованість діяльності держави. Однак верховенство права так і залишатиметься доктриною, позбавленою практичного значення, допоки судді не керуватимуться у своїй професійній діяльності принципом верховенства права [Концепція]. З метою утвердження в Україні верховенства права та впровадження європейських стандартів у національну систему судового устрою і судочинства Указом Президента України від 10 травня 2006 року № 361 затверджено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів [5].

Також слід підкреслити, що основні напрями реформування судової системи та системи правоохоронних органів зазначені у Резолюції ПАРЄ № 1466 (2005 р.) [6]. Серед них, зокрема: 1) підпорядкування Державної судової адміністрації судовій гілці владі, надання Державній судовій адміністрації повноважень щодо призначення голів судів; 2) забезпечення судової системи необхідними ресурсами, особливо для фінансування адміністративних судів, гарантування законом рівня судової винагороди; 3) утворення професійної асоціації адвокатів шляхом прийняття нового закону про адвокатуру; 4) зміна ролі і функції прокуратури; 5) реформування СБУ у відповідності до стандартів Ради Європи; 6) забезпечення виконання рішень Європейського Суду з прав людини Планом дій „Україна – Європейський Союз” [7]. Також передбачено посилення навчання судів, прокурорів та інших працівників правоохоронних органів, зокрема щодо належного рівня забезпечення прав людини.

Стосовно мети судово-правової реформи, в рамках якої здійснюється і реформування системи правоохоронних та судових органів України, зазначимо, що згідно з концептуальними документами вона визначається як створення системи ефективного державного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільних інтересів, запобігання злочинним проявам та правопорушенням, затвердження режиму законності у діяльності органів влади і посадових осіб, забезпечення конституційного правопорядку. Отже, вважаємо за доцільне наголосити, що головні процеси реформування правоохоронної сфери держави перебувають у рамках судово-правової реформи і розглядаються з точки зору реформування системи правоохоронних та судових органів (демократизація всіх її елементів, підвищення прозорості її діяльності, зміна критеріїв оцінки роботи, чітке розмежування функцій, встановлення цивільного демократичного контролю, зміна принципів кадрової роботи).

Насамперед, слід визначитися, які органи і за якою ознакою мають називатися правоохоронними, скільки їх має існувати у державі, на яких принципах і за якими ознаками вони мають бути об’єднані у правоохоронну систему держави. Однак зазначимо, що й досить не вирішені питання стосовно того, що становить собою ця система, які її складові, які механізми взаємодії регулюють відносини всередині цієї системи. У законодавстві України немає чітких і однозначних дефініцій понять «правоохоронна діяльність» та «правоохоронні органи», не визначено склад правоохоронних органів, відсутні нормативно визначені критерії, за якими певну діяльність чи органи можна вважати правоохоронними.

З метою визначення кроків з реформування правоохоронних органів, на другому засіданні Міжвідомчою комісією з питань реформування правоохоронних органів 5 вересня 2005 року підготовлено проект «Концептуальні засади реформування системи правоохоронних органів України» [9] - спроба комплексно визначити напрями зазначеної реформи на наукових і демократичних засадах, відповідно до норм і стандартів європейської спільноти. Була підтримана ідея створення Національної служби розслідувань, до якої на першому етапі реформування правоохоронних органів повинні були перейти функції досудового слідства від органів Генпрокуратури. Висунуто пропозицію про реформування Міністерства внутрішніх справ в напрямку розширення його цивільних функцій та подальшого його перетворення у цивільне міністерство; пропозицію щодо реформування Служби безпеки України в руслі створення спеціальної служби європейського зразка, звільнивши її від невластивих для неї функцій. При Міжвідомчій комісії було створено спеціальну робочу групу з метою забезпечити комплексний супровід реалізації Указу Президента України «Про додержання прав людини під час проведення оперативно-слідчих операцій» від 7 листопада 2005 року № 1556 [7], який був розроблений на підставі пропозицій РНБО та правоохоронних органів. Створення Служби спеціального зв’язку та захисту інформації стало першим практичним кроком у формуванні дієвої системи гарантування конституційних прав громадян на недоторканість житла, таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, невтручання в особисте життя під час проведення оперативно-технічних заходів.

Національною комісією з питань зміцнення демократії та утвердження верховенства права, яку було створено Указом Президента України від 5 липня 2005 р. N 1049 [1], підготовлено дві концепції. Разом з Апаратом РНБО України (на виконання доручення Президента України від 30 березня 2006 року № 453/15846-01 від 28 березня 2006р.) 24 квітня 2007 року було схвалено проект Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні [2]. При цьому були отримані зауваження та пропозиції від десятків органів влади та наукових установ, у тому числі і з урахуванням напрацювань Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів. Свій висновок також надала Венеціанська комісія Ради Європи. Концепція містить корінні зміни в системі кримінальної юстиції, що суттєво наблизять України до європейських стандартів дотримання прав людини. Друга концепція стосується реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні. Зазначимо, що Комісія проводить певну роботу з метою сприяння виконанню відповідних положень «Плану дій Україна - Європейський Союз» [8] та досягнення Україною відповідності Копенгагенським критеріям 1993 року щодо набуття членства в Європейському Союзі в частині забезпечення стабільності та ефективності функціонування відповідних інститутів, які гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини і захист меншин.

У рамках Національної комісії було створено три Комітети, які визначили для себе пріоритетні напрямки роботи. Комітет зі зміцнення інститутів демократії: 1) конституційні зміни; 2) гарантії парламентської опозиції; 3) регіональне та місцеве самоврядування; 4) діяльність інститутів громадянського суспільства; 5) реформування публічної служби. Комітет з утвердження верховенства права: 1) удосконалення системи судового устрою (організації судочинства); 2) вироблення доктрини реформування кримінального правосуддя; 3) розробка пропозицій щодо внесення змін до Цивільного кодексу України у контексті скасування Господарського кодексу України; 4) заснування незалежної самоврядної правничої професії та реформування системи безоплатної правової допомоги. Комітет з прав людини та основоположних свобод: 1) проблеми імплементації міжнародних стандартів прав людини на національному рівні; 2) викладання прав людини у середній школі, вищих навчальних закладах для юридичної професії; 3) здійснення просвіти суспільства у сфері прав людини; 4) розв'язання проблем, пов'язаних з імплементацією Європейської хартії регіональних або міноритарних мов; 5) забезпечення реалізації мовних прав українців.

Питома вага у здійсненні реформування системи правоохоронних органів належить також Комітету Верховної Ради України із законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, у якому здійснюється великий обсяг роботи з опрацювання законодавства у сфері реформування та удосконалення діяльності правоохоронних органів. Діяльність Комітету визначається пріоритетними функціями. Головна функція Комітету складається у підготовці та реформуванні системи правоохоронних органів у відповідності до концепцій, що напрацьовані Міжвідомчою комісією при РНБО та Національною комісією з питань укріплення демократії та верховенства права. Поряд з цим, як пріоритетна, Комітетом визначена контрольна функція, яка в умовах переходу до парламентсько-президентської форми правління набуває надзвичайно важливого значення. У цих умовах постала необхідність не тільки аналізувати практику застосування законодавчих актів у діяльності правоохоронних органів держави, але й встановити постійний і дієвий контроль за відповідністю закону відомчих підзаконних нормативно-правових актів, що приймаються правоохоронними органами, своєчасністю їх прийняття. Аналіз звернень, що надійшли до Комітету від громадян, юридичних осіб, народних депутатів України, показує, що парламентський контроль за виконанням законів України «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» є недостатнім. Відповідно до рішення Комітету (протокол № 5 від 4 жовтня 2006 року), Комітет звернувся до Голови Верховної Ради України (лист № 06-19/6-314/13733 від 10.10.2006 року) з клопотанням утворити в секретаріаті Комітету відділ з питань консультативно-правового забезпечення контрольної функції.

Надалі, Указом Президента України від 3 травня 2006 року № 340, з метою оптимізації системи консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, утворених для сприяння здійсненню повноважень Президентом України, забезпечення ефективного виконання покладених на них завдань, утворено Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування [7]. Цим Указом з метою інтеграції функцій реформування було ліквідовано низку органів: Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи; Комісію з питань адміністративно-територіального устрою; Комісію з питань формування кадрового резерву на керівні посади державних службовців; Міжвідомчу комісію з питань реформування правоохоронних органів; Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу; Раду з питань реформування судової системи України.

Основними завданнями Національної ради з питань державного управління та місцевого самоврядування є розроблення та внесення пропозицій щодо: 1) національної стратегії, пріоритетів та механізмів реалізації державної політики у сфері державотворення, державного управління, місцевого самоврядування, формування загальнодержавних та інших програм, підготовки концептуальних документів, нормативно-правових актів з цих питань, а також інституційного, інформаційного забезпечення впровадження таких актів; 2) комплексного проведення адміністративної реформи, зокрема, реформування системи органів виконавчої влади, державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування; розвитку громадянського суспільства, форм безпосередньої демократії, вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об'єднаннями, громадськими організаціями, підприємницькими структурами, забезпечення прозорості діяльності влади, залучення громадян, їх об'єднань до підготовки рішень загальнодержавного та місцевого значення, оцінки ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Для виконання покладених на неї завдань, Національна рада: 1) розробляє пропозиції щодо взаємодії Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування з виконання покладених на них Конституцією та законами України повноважень і функцій з питань, пов'язаних із повноваженнями Національної ради; 2) сприяє координації діяльності відповідних комісій, рад, інших консультативних та дорадчих органів при Президентові України з питань, пов'язаних із повноваженнями Національної ради, вносить пропозиції главі держави щодо створення та ліквідації таких органів; 3) сприяє взаємодії Президента України, а також утворених ним комісій, рад, інших консультативних і дорадчих органів з громадськими організаціями та готує пропозиції щодо вдосконалення механізмів такої взаємодії.

Таким чином, на сьогодні створено державний орган, на який покладено головні функції щодо вироблення й формулювання концепцій у рамках державно-правової реформи взагалі та реформування правоохоронної сфери зокрема. А серед головних документів, які стосуються реформування правоохоронної сфери, слід виділити наступні: 1) Концептуальні засади реформування системи правоохоронних органів України [7]; 2) Концепцію державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку [5]; 3) Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні [6].

На нашу думку, є об’єктивною потреба у дослідженні ролі провідних правоохоронних органів України у розробці політики у правоохоронній сфері. В рамках участі МВС України у розробці та на виконання Плану заходів щодо реформування системи МВС України, 24 липня 2007 року відбулося чергове засідання Комісії з питань реформування системи МВС України. Творчою групою з питань реформування системи МВС України здійснені наступні заходи: 1) визначені та проаналізовані наукові видання у сфері реформування діяльності ОВС, за результатами чого був підготовлений аналітичний огляд з узагальненими рекомендаціями і пропозиціями щодо реформування системи МВС; 2) проведено опитування (фокус-інтерв’ю) особового складу ОВС різних областей для виявлення ставлення до кардинальної реформи системи МВС та готовності до роботи за нових умов; 3) опрацьовано звіт експертів Ради Європи щодо стану функціонування ОВС України; 4) проведено комплексне дослідження розвитку типологічно подібних до української правоохоронних систем інших країн (Росії, Франції, Польщі тощо); 5) підготовлено науково обґрунтовану загальну Методику визначення кваліфікаційно-фахових вимог (моделі) до працівника галузевих служб органів внутрішніх справ України; 6) узагальнені та опрацьовані пропозиції структурних підрозділів центрального апарату МВС та ОВС щодо розрахунку норм навантаження на працівників системи за категоріями, за результатами чого підготовлено проект Типової методики розрахунку норм навантаження на працівників МВС та ін.

Слід підкреслити, що за результатами проведеної роботи підготовлено проект Концепції реформування системи МВС України, крім того отримані напрацювання, що були використані при підготовці Державної програми реформування системи МВС на період до 2012 року. Також зазначимо, що виходячи із Концепції реформування правоохоронних органів [7], одним із важливих завдань повинно стати формування цивільного Міністерства внутрішніх справ із повноваженнями вироблення і координації державної регіональної політики, державної політики у сфері правоохоронної діяльності, зокрема, охорони державного кордону, міжнаціональних відносин, міграції, релігійних питань.

Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України [17] визначає шляхи оптимізації системи МВС для забезпечення максимальної ефективності її функціонування та передбачає побудову системи органів внутрішніх справ, яка відповідає європейським стандартам. Зокрема, в процесі реформування система МВС остаточно перейде від каральних до соціально-сервісних функцій. Перед МВС постає завдання досягнення основних організаційних і правових параметрів моделі, здатної найбільш ефективно забезпечити права і свободи особистості, громадську безпеку, протидіяти злочинності та корупції, виконувати інші завдань, покладені на Міністерство внутрішніх справ. Реформування системи МВС України має проводитися і в контексті реалізації державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку, яка має ґрунтуватися на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантувати дотримання прав людини і основоположних свобод. Головним завданням системи МВС України є забезпечення внутрішнього правопорядку в державі, що передбачає якісне виконання органами внутрішніх справ наступних функцій: 1) виявлення, припинення, розкриття і попередження злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; 2) забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; розшук осіб, які безвісно відсутні; 3) забезпечення досудового розслідування злочинів; 4) охорона і забезпечення громадського порядку та громадської безпеки; 5) здійснення оперативно-розшукової діяльності; 6) нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку; 7) нагляд і контроль за додержанням правил перевезень екологічно небезпечних вантажів; 8) забезпечення безпеки дорожнього руху; 9) захист власності від злочинних посягань; 10) участь у наданні соціально-правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам у виконанні покладених на них законом обов’язків.

У зазначеній Концепції пропонується новий погляд на систему МВС України, яка має розглядатися не як Міністерство міліції, а як потужне відомство, що відповідає за стан внутрішньої безпеки у державі, а це в свою чергу має бути досягнуто шляхом розширення його функцій. У пропозиціях МВС України до проекту Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні спеціально вказано на необхідність посилення організаційного, фінансового і матеріально-технічного забезпечення реформування органів правопорядку шляхом прийняття окремої Державної програми.

Аналіз концептуальних засад реформування МВС України дозволяє дійти наступного висновку. По-перше, реформування структури органів внутрішніх справ проводиться у відповідності з реформами у державі; по-друге, зосереджено увагу на необхідності чіткого визначення функціональних обов'язків й повноважень всіх служб МВС та їх структурних підрозділів; по-третє, досягнуто узгодженість у функціях окремих ланок, усунуто дублювання та паралелізм у роботі; по-четверте, запроваджено диференційовані нормативи штатної чисельності та навантаження у залежності від характерів та територій обслуговування. До того ж принциповими завданнями реформування системи МВС є: 1) ефективна взаємодія з населенням, створення реальної системи громадського контролю за діяльністю органів внутрішніх справ, прозорість, відкритість їх функціонування; 2) забезпечення інтеграції у ЄС, прагнення до європейських та світових стандартів правоохоронної діяльності. Пропонується також створення Слідчого комітету МВС України, на яке було б покладено функції розслідування кримінальних справ у всієї повноті, всебічності та об'єктивності.

Слід підкреслити, що при підготовці проекту Концептуальних засад реформування системи правоохоронних органів у рамках роботи Міжвідомчої комісії при РНБО активну участь приймала і Генеральна прокуратура України. З її боку було запропоновано низку пропозицій: 1) зберегти галузевий або секторальний принцип побудови системи досудового слідства, до якої слід віднести відповідні підрозділи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, податкової міліції, Державної митної служби, Державної прикордонної служби, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, а також Державну (Національну) службу розслідувань, розподіливши їх на основі їх «природних» напрямів діяльності та чіткого визначення компетенції кожного з цих органів; 2) МВС мають належати всі питання щодо розкриття та розслідування кримінальних справ про злочини проти життя, здоров’я, волі, честі, гідності; боротьба з організованою злочинністю та інше; 3) СБУ має стати спецслужбою європейського зразка, яка відповідатиме за внутрішню безпеку України; 4) у Державній митній службі України створити окремий підрозділ по боротьбі з контрабандою і порушенням митних правил, незалежний в організаційних та фінансово-господарських питаннях від регіональних митниць; 5) Державній прикордонній службі України, що виконує функції дізнання у справах про незаконне перетинання кордону, пропонується передати право на проведення розслідування у цих справах у повному обсязі; 6) у складі МВС або Міністерства фінансів можливим є утворення Департаменту фінансової поліції, до компетенції якого віднести розслідування зловживань у фінансовій і податковій сферах; 7) створити спеціальний правоохоронний орган, який був би спроможний ефективно вести боротьбу зі злочинністю та корупцією у Збройних Силах України та інших військових формуваннях держави; 8) створити новий незалежний правоохоронний орган - Державну (Національну) службу розслідувань України, головною метою якої має стати викриття і розслідування протиправних дій, які знаходяться за межами підслідності названих вище відомств, насамперед корупції в органах влади.

Крім того, значну увагу було зосереджено на: 1) розмежуванні функцій правоохоронних органів, зокрема визначення місця прокуратури серед них, їхню структуру; 2) співвідношенні кількості персоналу так званих практичних та допоміжних підрозділів правоохоронних органів, їхнього керівного та низового, виконавчого складу; 3) впровадженні засад самоврядування та інших організаційних положеннях.

Стосовно реформування СБУ зазначимо, що існує проект нової редакції Закону України «Про Службу безпеки України», а проект Концепції реформування Служби безпеки України перебуває у процесі постійного доопрацювання. Серед головних моментів реформи Служби є визначення необхідності поступово відходити від правоохоронної функції, наближаючись до функції контррозвідувальної. До того ж, для реалізації конституційного права на участь громадян в управлінні державними справами, надання їм ширших можливостей для вільного користування інформацією, забезпечення гласності, відкритості та прозорості в діяльності правоохоронних органів, Президент України своїм розпорядженням створив Громадську раду при СБУ. Цей дорадчий орган має сприяти здійсненню цивільного контролю у сфері безпеки держави, інформуванню громадськості про діяльність СБУ, проведенню консультацій та широкому обговоренню проектів найважливіших рішень, зміцненню довіри населення до Служби. Цільовим планом Україна-НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна-НАТО (Указ Президента України від 18 червня 2007 р. N535 [8] ) було передбачено опрацювання проекту Білої книги СБУ та розвідувальних органів України.

На виконання доручень Президента України розпочато реформування податкової міліції у службу податкових розслідувань як спеціальний підрозділ по боротьбі з податковими злочинами за світовим зразком.

Дослідження показали, що на даному етапі реформування серед головних недоліків системи правоохоронних органів визначаються наступні: 1) паралелізм у діяльності різних правоохоронних підсистем та відсутність будь-яких напрацювань щодо розмежування їх функцій; 2) дисбаланс повноважень та відповідальності у цій сфері між гілками влади; 3) відсутність механізму забезпечення неухильного дотримання всіма суб’єктами норм Конституції України та чинного законодавства. 4) відсутність чітких критеріїв оцінювання ефективності діяльності правоохоронних органів.

На нашу думку, вельми важливими постають висновки та рекомендації Лабораторії законодавчих ініціатив щодо напрямків реформування системи правоохоронних органів, судової системи у рамках відносин Україна – Європейський Союз [8]. На цей час актуальними залишаються питання: 1) посилення незалежності Державної судової адміністрації від впливу виконавчої гілки влади; 2) обмеження повноважень Президента в частині призначення суддів на адміністративні посади; 3) реформування інституту адвокатури; 4) реформування прокуратури (внесення змін до Конституції України з урахуванням висновків Венеціанської комісії, прийняття нового закону «Про прокуратуру», нового Кримінально-процесуального кодексу України); 5) посилення прозорості діяльності правоохоронних органів (внесення змін до законів України «Про службу безпеки України», «Про міліцію»); 6) забезпечення виконання рішень Європейського суду з прав людини; 7) розширення повноважень Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України у судовому процесі; 8) реформування кримінального процесу у відповідності до демократичних стандартів; 9) подальше наближення умов утримання засуджених до стандартів, визначених Європейськими пенітенціарними правилами; 10) встановлення контролю за перехопленням телекомунікацій правоохоронними органами.

У напрямку забезпечення ефективної боротьби з корупцією актуальними залишаються наступні питання: 1) реформування публічної служби; 2) визначення загальних засад взаємодії органів публічної влади з особою (прийняття Адміністративно-процесуального кодексу), 3) підвищення прозорості державних закупівель; 4) запровадження ефективного контролю за витрачанням коштів Державного та місцевого бюджетів.

У напрямку забезпечення поваги до прав і свобод людини актуальними є питання, деякі із яких вже зазначалися: 1) розширення повноважень парламентського Омбудсмена у судовому процесі (внесення відповідних змін до процесуального законодавства); 2) реформування кримінального процесу у відповідності до демократичних стандартів (прийняття нової редакції КПК України); 3) подальше наближення умов утримання засуджених до стандартів, визначених Європейськими пенітенціарними правилами (внесення відповідних змін до Кримінально-виконавчого кодексу); 4) запровадження системи безоплатної правової допомоги (прийняття відповідного закону); 5) встановлення контролю за перехопленням телекомунікацій правоохоронними органами (прийняття відповідного закону за участю представників громадських організацій); 6) забезпечення реалізації громадянами права на доступ до інформації (прийняття нової редакції Закону «Про інформацію»).

Для забезпечення стандартів міжнародного правосуддя пропонується внести зміни до статті 124 Конституції України, за якими Міжнародний кримінальний суд доповнюватиме національну судову систему (внесення відповідних змін є передумовою ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду).

Серед головних чинників, що ускладнюють виконання плану дій Україна - ЄС можна виділити наступні: 1) відсутність ефективної взаємодії між зацікавленими сторонами щодо виконання Плану дій; 2) неконкретизованість Плану дій та відсутність стратегії його виконання; 3) нереалістичність строків здійснення заходів, що випливають з Плану дій та ін.

Вважаємо, що реформування правоохоронної сфери слід розглядати комплексно, охоплюючи законодавчий, організаційний та ментальний рівні функціонування системи правоохоронних органів. Реформування повинно охопити всі ці рівні із залученням різних механізмів та інструментів. Одним із таких інструментів постає широке залучення наукового та експертного співтовариства, суспільства в цілому до обговорення проблеми, демократичний цивільний контроль за діяльністю правоохоронних органів з боку громадян та громадських організацій.

Певні думки щодо реформування правоохоронної сфери наводяться також у відповідних наукових дослідженнях. Автори виділяють декілька визначальних положень. По-перше, реформа системи правоохоронних органів є передумовою будь-яких інших реформ в Україні. По-друге, реформи у правоохоронних органах повинні бути скоординовані, а також інтегровані з відомчими планами та програмами. Таке завдання вимагає існування потужного координаційного механізму. По-третє, необхідно досягти відповідності між завданнями та функціями, з одного боку, структурою та людьми, – з іншого, та ресурсним забезпеченням – з третього. За наявністю дефіциту ресурсів держава повинна встановити, що на сьогодні є нагальним, що необхідним і що бажаним, тобто встановити часові пріоритети реформи.

На нашу думку, слід приділити певну увагу ролі та місцю правничої освіти й правничого виховання у процесі реформування. Певні позитивні зрушення відбулись в навчанні працівників правоохоронних та судових органів, проте відповідними навчальними програмами на сьогодні охоплено переважно суддівський корпус та працівників апаратів судів. Натомість, навчання працівників системи МВС та виправних закладів щодо захисту прав людини практично не проводиться.

На основі аналізу Концептуальних засад реформування системи правоохоронних органів України у роботі підтримується проект Закону України «Про правоохоронні органи та правоохоронну діяльність», яким буде усунуте дублювання завдань і функцій різних правоохоронних структур, зокрема, у сфері боротьби з корупцією, організованою та економічною злочинністю. Задля правового забезпечення реформи вважається за необхідне визначити у нормативно-правових актах наступне. По-перше, вичерпний перелік структур, які підпадають під поняття правоохоронні органи, загальні вимоги до їх діяльності, спільні для них права і обов’язки, засади підзвітності та підконтрольності суспільству, відповідальність за порушення цих засад. По-друге, уніфіковані принципи та підходи для забезпечення діяльності правоохоронних органів, реалізація принципів верховенства права, законності, позапартійності, поваги до прав і свобод людини і громадянина, демократичної підзвітності та прозорості. По-третє, визначитися з концептуальними основами державної служби у правоохоронних органах: прийняття на службу на конкурсній основі, відхід від формального тестування на відповідність займаним посадам, належна процедура атестування працівників. По-четверте, визначитися з категоріями працівників правоохоронних органів, соціальним і правовим статусом, яких має істотні особливості. По-п’яте, визначити загальні підходи до вирішення проблеми підвищення соціального статусу працівників правоохоронних органів.

Наступним етапом є внесення необхідних змін до законів України, які регламентують правовий статус та компетенцію правоохоронних органів, а саме норм, що:

1. Унеможливлюють політизацію правоохоронних органів, їх використання певними політичними силами у виборчих компаніях з метою досягнення електоральних цілей, відповідальність за порушення цих норм.

2. Визначають порядок реалізації їх стосунків з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, відповідальність за порушення цих норм.

3. Передбачають прозорість їх діяльності, підконтрольність і підзвітність громадськості, ЗМІ, громадським організаціям, громадянам України, відповідальність за порушення цих норм.

Комітет Верховної Ради з законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності серед пропозицій щодо Концептуальних засад реформування системи правоохоронних органів визначає необхідність принципово визначитись з системою досудового слідства, реалізувавши вимогу п.9 Перехідних положень Конституції України (відмова прокуратури від досудового слідства). З цим питанням пов’язане подальше визначення функцій і повноважень прокуратури, Служби безпеки, Міністерства внутрішніх справ, інших органів, а також вирішення непростого і неоднозначного питання – створення Національної служби розслідувань. Також досить корисним є привертання уваги до того факту, що в Україні фактично відсутній контроль над діяльністю правоохоронних органів з боку народу як джерела влади. З метою унеможливлення політизації діяльності правоохоронних органів пропонується внести зміни до Закону України «Про основи національної безпеки», передбачивши, що політизація правоохоронних органів є загрозою національній безпеці держави.

Натомість, незважаючи на певні недоліки, процес реформування набуває сили. Підготовлено Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року (Указ Президента України від 19 червня 2006 р. N 546) [9]. Розроблено Концепцію реформування Управління державної охорони. Також розроблено й розміщено на веб-сторінках відповідних органів «Білі книги»: Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв'язку і захисту інформації України, Державної прикордонної служби України, Внутрішніх військ МВС України, Державної митної служби України.

Таким чином, проведений аналіз концептуальних засад конституційної, адміністративної, судово-правової реформи України дозволяє усвідомити наступне. Звичайно, є певні зрушення у напрямку гарантованого забезпечення державою прав і свобод людини та громадянина, а також правопорядку в державі. Чи можна вважати, що сформувалась державна політика у правоохоронній сфері? З нашої точки зору, можна стверджувати про існування розробок щодо окремих напрямків такої політики. На жаль, відсутні системні напрацювання стосовно ролі та місця державної політики в удосконаленні правоохоронної сфери; по-різному розуміються поняття «правоохоронна сфера», «правоохоронна діяльність»; поза увагою залишаються проблеми переведення взаємодії органів державної влади України у правоохоронній сфері на якісно новий рівень; бракує наукового супроводження процесу правотворчості; потребує реального усвідомлення органами державної влади України необхідності конструктивної взаємодії держави та громадянського суспільства та ін.

Слід погодитися з Б.П. Курашвілі в тому, що функціональна характеристика державної влади розкривається через таку категорію як державна політика, що уявляє собою конкретизацію державних інтересів у різних сферах життєдіяльності суспільства та отримує своє юридичне закріплення у різних доктринах, концепціях, державних та міждержавних програмах, які орієнтовані на стабілізацію економічного, соціального, воєнного, правового будівництва сучасної України (слід зауважити, що, з нашої точки зору, коректніше говорити не про державні інтереси, а про баланс інтересів держави та суспільства). Цілком зрозуміло, що саме у такій постановці питання державна влада із достатньо абстрактної політико-правової категорії перетворюється у конкретну організаційно-правову категорію, оскільки вироблення та реалізація державної політики безпосередньо пов’язані із системою органів державної влади та повноваженнями, що за ними закріплені. Саме ця обставина дозволяє виявити юридичну природу державної влади, розкрити підстави для її легалізації та легітимації, організаційно-правові механізми функціонування.

Вважаємо за необхідне підкреслити, що слово «політика» грецького походження і у перекладі означає державну діяльність. Розділяємо позицію, яка викладена у роботі [8, с. 57], що «під політикою розуміють сферу життєдіяльності суспільства, систему відповідних відношень, взаємодію різних верств населення, а також держав. Політика – це сукупність дій, заходів у тій чи іншій сфері» (у нашому випадку – правоохоронній сфері), «за допомогою яких узгоджуються інтереси різних верств населення і державної еліти. Це мистецтво суспільного співіснування, фактор збереження цілісності об’єктивно диференційованого суспільства, а в міжнародному вимірі – міжнародної стабільності і безпеки» [8 с. 57]. Слід також нагадати, що у підрозділі 1.1 дисертації наводилася позиція І.В. Арістової, яка визначає державну політику як «… двоєдиний динамічний процес – формування та реалізація. Формування політики – це вироблення стратегічного курсу держави у різноманітних сферах життя суспільства» (у нашому випадку – у правоохоронній сфері). «Реалізація цієї політики розглядається як державне управління цими сферами» [14, с. 6] (в нашому випадку державне управління у правоохоронній сфері).

Література

1. Чувилев А.А. Правоохранительные органы. Вопросы и ответы / А.А. Чувилев, А.А. Чувилев. – М., 1998. – 319 с.

2. Шамба Т.М. Демократизм советского правопорядка (проблемы теории и практики): автореф. дисс. на соискание научной степени докт. юрид. наук / Т.М. Шамба. – М, 1985. – С. 34-35.

3. Вітрук Н.І., Ростовщіков І.В. Профилактика в системе обеспечения прав и свобод граждан / Н.І. Вітрук, І.В. Ростовщіков // Правовые проблемы профилактики правонарушений. Труды Академии МВД СССР. – М. – 1985. – С. 32-70.

4. Ромашов Р.А. Государство. (предпосылки возникновения, механизм функционирования, критерии классификаци): учебно-научное пособие / Р.А. Ромашов. –СПб., 1998. – 274 с.

5. Леженіна О.І. Організаційно-правові засади участі органів внутрішніх справ України у міжнародній правоохоронній діяльності: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право» / О.І. Леженіна. – Харків, 2004. – 22 с.

6. Про підсумки розгляду звіту Голови Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, доповідей Голови Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю, Голови Служби безпеки України, Міністра внутрішніх справ України про стан боротьби з організованою злочинністю, а також доповіді Генерального прокурора України про стан прокурорського нагляду у сфері боротьби з організованою злочинністю: Постанова Верховної Ради України: від 26.12.2002 р., № 388-IV // Голос України. – 2003. – 21 січ. – № 11.

7. Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю: Указ Президента України: від 31.12.1999 р., № 1659 // Урядовий кур'єр. – 12.01.2000.

8. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України: вiд 30.06.1993 р., 3341-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 35. – Ст. 358.

9. Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України: Указ Президента України: від 08.02.2005 р., № 208 // Урядовий кур'єр. – 22.02.2005. – № 33.

10. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України: Указ Президента України: від 15.12..2006 р., № 1084 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 51. – Ст. 3395.

11. Про Комісію з питань реформування правоохоронних органів в Україні: Указ Президента України: від 17.12..2001р., № 17 // Урядовий кур'єр. – 24.01.2001. – № 13.

12. Про утворення місцевої міліції: Указ Президента України: від 22.01.2001р., № 29 // Урядовий кур'єр. – 25.01.2001. – № 14.

13. Питання Міжвідомчої комісії з питань реформування правоохоронних органів: Указ Президент України: від 23.05.2005 р., № 834 // Урядовий кур'єр. – 01.06.2005. – № 100.

14. Концептуальні засади реформування системи правоохоронних органів України: Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень від 12 вересня 2005 р. [Електронний ресурс] // http://www.icps.com.ua/doc/nl_ukr_20050912_0289.pdf.

15. Про додержання прав людини під час проведення оперативно-слідчих операцій: Указ Президента України: від 07.11.2005 р., № 1556 // Офіційний вісник України. – 2005 р. – № 45. – Ст. 2834.

16. Про Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права: Указ Президента України: від 05.07.2005 р., № 1049 // Урядовий кур'єр. – 13.07.2005. – № 127.

17. Концепція державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні: Проект [Електронний ресурс] // Юридичний журнал. – 2007 р. – № 4. // http://www.justinian.com.ua/magazines.php

18. Про деякі питання впорядкування діяльності консультативно-дорадчих органів при Президентові України: Указ Президента України: від 03.05.2006 р., № 340 // Урядовий кур'єр. – 17.05.2006. – № 90.

19. Концептуальні засади реформування системи правоохоронних органів України: Проект від 06.09.2005 р. [Електронний ресурс] (офіційний сайт Ради національної безпеки і оборони України) // http://www.rainbow.gov.ua/news/274.html

20. Концепція державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку від 27.04.2006 р. [Електронний ресурс] // http://castle.minjust.gov.ua/0/7425

21. Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів Концепції реформування системи МВС України: Указ Президента України: від 10 травня 2006 року, № 361 // Урядовий кур'єр. – 24.05.2006. – № 95.

22. Петроченко Ю.А. Реформування правоохоронних органів України / Ю.А. Петроченко // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). – 2005. – № 12. – С. 3-6.

23. Про Цільовий план Україна - НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна - НАТО: Указ Президента України: від 18.06.2007 р., № 535 // Офіційний вісник Президента України. – 2007. – № 17. – Ст. 277.