Лобби и лоббизм

I. ПОНЯТИЕ ЛОББИЗМА

"Лобби", "лоббизм" - термин англоязычного происхождения. Словом "лоббист" еще в XIX веке обозначали просителей, приходящих в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний - туда, где принимаются законы, нельзя. Именно потому, что "просители" не могли пройти дальше холлов и приемных, их и назвали лоббистами (от англ. lobby - кулуары).

Согласно словарю иностранных слов, "лобби", "лоббизм" - это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.; "лобби" называются также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты). За рубежом лоббизм - профессия, регулируемая законами. Это целые системы контор и агентств крупных монополий при органах власти. Их работа - в отстаивании интересов частных компаний в законодательной сфере. Более того, во многих странах под контролем законодательства находятся даже финансовые прибыли лоббистов. Именно поэтому известно, что, например, в Великобритании годовой оборот лоббистских объединений превышает 500 млн фунтов стерлингов. В странах Европейского содружества только официально зарегистрировано более 10 тыс. лоббистов. Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного.

Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий "лобби", "лоббизм". В работе "Лоббизм в России: этапы большого пути" данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Несмотря на существенные отличия, в приведенных определениях присутствует несколько общих моментов.

Во-первых, наличие субъектов и объектов воздействия. Объектами воздействия, как правило, выступают законодательные и исполнительные органы власти. (см. далее)

Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в определенных интересах.

В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).

В-четвертых, лоббизм предоставляет группам граждан возможность косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений и это очень важно, поскольку у большинства этих групп может не быть своих представителей в парламенте или в правительственных органах.

Механизм взаимодействия групп граждан и власти в значительной степени закулисен, хаотичен и подвержен опасности коррупции. Существенными преимуществами во взаимодействии с органами власти обладают более организованные и сильные организации (объединения), имеющие связи в федеральном руководстве и финансовые ресурсы.

Институт лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится в развитии. В последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в Российской Федерации. Проведено несколько крупных мероприятий, среди которых можно выделить международную конференцию "Лоббизм как средство влияния на политику", прошедшую в мае 1993 года в Москве. 17 января 1995 года в российском Фонде развития парламентаризма состоялся "круглый стол", посвященный обсуждению проекта федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". Законопроект вносился в Государственную Думу депутатом В.А.Лепехиным.

В 1995 году прошло еще несколько крупных мероприятий, которые были посвящены лоббистской деятельности. К их числу можно отнести "круглые столы", организованные Торгово-промышленной палатой Российской Федерации. Значительное внимание привлекла конференция "Лоббизм в России: проблемы законодательного регулирования", организованная Государственной Думой и Фондом развития парламентаризма в России.

В 2000 г. в московском "Экспоцентре" состоялась конференция "Лоббизм в России: 10 лет теории и практики", организованная "Ассоциацией российских лоббистов". В ней участвовали видные политики, политологи, экономисты.

II. ОСНОВНЫЕ СУБЪЕКТЫ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России - лишь физические лица, действующие "от имени и в интересах конкретных клиентов".

В реальности можно констатировать, что в российском политическом обществе уже появились различные организации, партии, группы (объединения) граждан или отдельные граждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние в выгодном им плане на законодательные (представительные) и исполнительные органы федеральной государственной власти, включая Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и их ближайшее окружение.

Лоббистской деятельностью в парламенте и исполнительных органах власти активно занимаются российские элиты, которые можно условно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики либо на базе частного сектора. К первой группе следует отнести организации и представителей газового комплекса; аэрокосмической элиты; энергетического комплекса; лесного комплекса; нефтяного комплекса; угольной промышленности; сельского хозяйства. Ко второй группе относятся организации и представители банковской элиты; различные бизнес-объединения - "Круглый стол бизнеса России"; Союз промышленников и предпринимателей и др.

Вышеперечисленные субъекты можно также классифицировать по основанию сферы основной деятельности. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные.

1. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях. Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России, является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации права контроля над госсубсидиями сельскому хозяйству. В Западной Европе ярким примером этого субъекта лоббизма является движение "Вперед, Италия!" С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп.

2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала. К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. В России их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.

3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях. Примером такого субъекта в Российской Федерации является концерн "Газпром", имеющим обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе "Империал"), "своих" депутатов в Государственной Думе.

4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.

5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные "группы давления", национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран.

Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно

III. ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТ ЛОББИРОВАНИЯ

Есть три основных предмета, которые лоббируются в органах власти:

- ресурс (когда предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс),

- проблема (когда предпринимаются действия по разрешению проблемной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и т.п.),

- позиция (предпринимаются некоторые действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию и т.п.).

Так или иначе, в перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые интересы субъектов. К ним можно отнести: принятие льготного налогообложения для специфических отраслей, льготные условия акционирования и приватизации. Т.образом, любой предмет, лежащий в сфере интересов субъектов лоббизма может стать предметом лоббирования.

Объекты лоббистской деятельности. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.

В России в разработанном Госдумой законопроекте "О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти" к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей.

Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей.

Виды лоббистской деятельности различаются в зависимости от:

1) объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм);

2) субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм);

3) взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм);

4) механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм); прямой - влияние на личной встрече на объект давления либо через его родственников, друзей и т.д. и непрямой - косвенное влияние на объект давления, формирующее его представление о вопросе.

5) от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).