Казначейская система исполнения федерального бюджета проблемы и перспективы

Введение

В финансовой системе любой страны ведущее место занимает бюджет, который характеризует денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами в процессе распределения и перераспределения национального дохода.

Исполнение бюджета в Российской Федерации, формирование его доходов и финансирование расходов из него возложено на единую систему органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Анализ нормативных и внутренних инструктивных документов, регламентирующих деятельность единой системы органов Федерального казначейства в сфере исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета, отчетных данных показал, что с момента ее создания в нашей стране роль данной системы при исполнении федерального бюджета значительно возросла.

Переход на единую казначейскую систему исполнения бюджетов через органы Федерального казначейства с одной стороны позволил упростить механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль за их эффективным исполнением, с другой стороны - обеспечил условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

Вместе с тем анализ отчетов об исполнении федерального бюджета за последнее время наглядно демонстрирует наличие ряда существенных недостатков в деятельности казначейских органов, а также в самой системе казначейского исполнения бюджета.

До сих пор ни в законодательстве, ни в современной экономической литературе нет четкого определения казначейской системы исполнения бюджета. Низкая оперативность распределения поступающих доходов между бюджетами разных уровней влечет за собой несвоевременность зачисления средств в доход федерального бюджета. В настоящее время наблюдается негативная тенденция роста доли неисполненных расходов по отношению к законодательно утвержденным показателям. Сложная иерархия подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств у отдельных ведомств, а также поздний выход нормативных документов, необходимых для исполнения тех или иных положений закона о бюджете создает серьезные проблемы при исполнении федерального бюджета.

Несовершенство казначейской системы исполнения федерального бюджета, а, следовательно,необходимость исследования её содержания, принципов организации, определения критериев ее эффективности, а также перспективных направлений развития казначейских технологий в настоящее время обуславливают актуальность темы выпускной квалификационной работы, её цели и задачи.

В связи с этим цель работысостоит в разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

· проанализировать содержание понятия «казначейская система исполнения бюджета», выдвинуть и обосновать принципы построения и функционирования казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· проанализировать механизмы казначейского исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета;

· сформулировать понятие эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета и определить ее критерии, дать оценку эффективности существующей системы исполнения федерального бюджета;

· разработать предложения по совершенствованию системы казначейского исполнения федерального бюджета и оптимизации.

Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составили исследования ведущих отечественных и ученых и специалистов в области казначейской системы исполнения бюджета, а также аналитические разработки сотрудников Федерального казначейства.

Информационно-статистической базой работы явились материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Главного управления федерального казначейства МФ РФ, территориальных органов федерального казначейства.

Глава 1. Теоретические и правовые основы казначейского исполнения бюджета

§1.1. Сущность понятий «бюджет», «исполнение бюджета» и «казначейское исполнение бюджета»

Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

Бюджет в экономике – это роспись доходов и расходов субъектов хозяйствования на определенный период времени. Также в экономическом смысле под бюджетом понимают централизованный в определенных масштабах денежный фонд, который находится в распоряжении органа, наделенного властными полномочиями.

Сущность любой категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет является наиболее широкой финансово-экономической категорией. Поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам:

· перераспределение валового внутреннего продукта;

· государственное регулирование и стимулирование экономики;

· финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;

· контроль над образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

С правовой точки зрения, бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). В то же время бюджет в Российской Федерации является законом, то есть подкрепляется силой государства и является обязательным для исполнения.

Таким образом, бюджет является и экономической, и публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно государственных интересов. Поэтому отношения в этой сфере регулируются императивными нормами.

Бюджет федеральный – это экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда Российской Федерации, находящегося в распоряжении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения и являющегося основным финансовым планом государства.

Федеральный бюджет является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами РФ с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Таким образом, можно выделить два основных значения бюджета. Первое – как фонд. В данном случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе – как финансовый план. В этом смысле бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

Теперь, когда мы рассмотрели сущность бюджета, можно перейти к этимологии словосочетания «исполнение бюджета». Отметим, что по Далю одним из значений глагола «исполнять» является «приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета – это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике.

Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.

По мнению Акперова И.Г., исполнение бюджета – это «...процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года» [9, с. 27]. Седова М.Л. говорит, что «исполнение бюджета – центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда…»[1]. Годин А.М., Подпорина И.В. дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке… Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования» [10, с. 143–148]. Ицкович Б.Ф. под основным содержанием исполнения бюджета понимает осуществление контроля за движением финансовых потоков, за выполнением финансируемыми из бюджета организациями установленных для них плановых норм и заданий [цит. по: 13, с. 28].

В целом мы согласны с такими определениями понятия «исполнение бюджета». Однако, учитывая вышеизложенное рассмотрение этимологии слов «бюджет» и «исполнение», мы полагаем, что наиболее точным будет следующее определение: исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.

Данное определение представляется наиболее точным и полным, поскольку при исполнении бюджета решается несколько важных и сложных задач в рамках проводимых в стране экономических, политических и социальных реформ. Бюджет государства – это баланс доходов и расходов государства как экономического субъекта. Доходная часть бюджета формируется за счет налогов, сборов и иных платежей в соответствии бюджетным и налоговым законодательствами. Расходы бюджета ежегодно утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Финансирование расходов, утвержденных сверх бюджетных ассигнований, невозможно. Также особую значимость имеет своевременное и целевое использование бюджетных средств, поскольку задержка финансирования или отвлечение средств не на те цели, на которые они выдавались, приводит к сбою всего процесса исполнения бюджета. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию экономических, политических и социальных реформ, проводимых в стране.

Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. Рассмотрим сущность понятия «казначейское исполнение бюджета».

В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств» [11, с. 29]. Данное определение, на наш взгляд, является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть, ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами федерального бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.

По данному вопросу нам более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля» [12, с. 11–12].

Акперов И.Г. выделяет три системы исполнения бюджета, в том числе и казначейскую, «…при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управления их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений» [9, с. 27–28].

Как мы видим, в специальной научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». На наш взгляд, наиболее точное и полное следующее определение: казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

Теперь, когда достаточно подробно разработан основной понятийный аппарат, касающийся темы работы, можно приступить к рассмотрению вопросов организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации.

§1.2.Процесс перехода от банковской системы исполнения бюджета к казначейской в Российской Федерации

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

1. казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

2. банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);

3. смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.

Банковская система исполнения бюджета действовала в Российской Федерации до 1998 г. Основными участниками процесса исполнения федерального бюджета по доходам являлись: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк РФ и Минфин России.

Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытые в ЦБ РФ или коммерческих банках. В установленные сроки банки отчитывались перед ЦБ РФ о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин России.

В отчетности ЦБ РФ не была предусмотрена детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.

Функции налоговых органов в исполнении бюджета по доходам состояли в распределении и регулировании налогов, возврате излишне уплаченных сумм и учете поступлений доходов в бюджет.

Госналогслужба обобщала информацию о поступивших налогах и сборах на территории РФ и представляла ее в Минфин России. При этом действовавшая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, кроме того, не была обеспечена идентичность данных Госналогслужбы и ЦБ РФ.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования:

1) выделение объемов бюджетных назначений

2) осуществление кассовых расходов бюджетополучателями.

Для совершенствования бюджетного процесса в нашей стране были организованы казначейские органы, за счет которых был осуществлен переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской. Так, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27августа 1993 года № 864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании Федерального Казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля над государственными финансовыми ресурсами.

Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации:

· закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;

· обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;

· определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;

· установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств.

В течение 2000-2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства.

В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального казначейства.

Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений открыты в органах федерального казначейства.

Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации.
В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе.

Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, — доходный и расходный — на одном счете. Благодаря этому появляется возможность предварительного и текущего контроля целевого расходования бюджетных средств, минимизируется время прохождения средств по расчетным счетам, а также появляется возможность перераспределения и маневрирования бюджетными ресурсами.

Таким образом, переход на казначейскую систему исполнения бюджета в Российской Федерации преследует цель проведение такой государственной бюджетной политики, которая обеспечивает: эффективное управление доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усиление контроля над поступлением, целевым и экономным использованием бюджетных средств.

1.3. Организация казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации

Как уже было отмечено, исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, который предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов.

В Российской Федерации казначейское исполнение бюджетов бюджетной системы закреплено и регламентировано Бюджетным кодексом РФ.

Участниками процесса исполнения бюджета являются главный распорядитель, распорядитель, получатель бюджетных средств, бюджетные учреждения, а также финансовые и банковские учреждения.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета)[2] – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета)[3] – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета)[4] – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Бюджетное учреждение[5] – государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти.

Эта стадия бюджетного процесса ставит задачу выполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, а именно:

· обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику;

· финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет;

· правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляющегося на основе сводной бюджетной росписи.

1.3.1. Основные принципы казначейского исполнения бюджетов

Бюджетным кодексом Российской Федерации определяются принципы исполнения бюджетов бюджетной системы в современных условиях.

Статья 38.2 устанавливает отличительный признак казначейской системы исполнения бюджета – принцип единства кассы.

Он означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации (субъектов РФ, органов местного самоуправления) за пределами территории Российской Федерации (соответственно – субъекта РФ, муниципального образования), а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Бюджетные средства можно расходовать только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям Бюджетного кодекса РФ, утвержденным сметам и лимитам бюджетных обязательств.

При этом появляется возможность предварительного и текущего контроля за целевым расходованием государственных денежных ресурсов, а также минимизируется прохождение средств по расчетным счетам из-за отсутствия операций движения средств между расчетными счетами бюджетных организаций и органов казначейства.

Следующий принцип – принцип учета финансирования в разрезе лицевых счетов. Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых на едином учетном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Учетный регистр – это документ определенной формы, предназначенный для накопительных записей проверенных и обработанных данных бухгалтерского учета.

На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе располагать владелец лицевого счета.

Принцип прозрачности бюджета устанавливает статья 36 Бюджетного кодекса РФ. Для действенного контроля исполнения бюджетов необходимо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджета и само расходование бюджетных средств. Иными словами бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ должны быть более подробными и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным.

В России доходы и расходы бюджетов всех уровней рассматриваются в разрезе единой бюджетной классификации Российской Федерации. Эта классификация носит многоуровневый характер и охватывает функциональную, экономическую и ведомственную структуру доходов и расходов бюджетов РФ, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов и классификацию операций публично-правовых образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Под сводной бюджетной росписью понимается документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.

Согласно статье 219.1. Бюджетного кодекса РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств главные распорядители средств составляют бюджетные росписи для распорядителей ресурсов.

Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

§1.4. Роль и функции органов Федерального казначейства при казначейской системе исполнения бюджета

Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета[6].

Федеральное казначейство осуществляет следующие основные полномочия в установленной сфере деятельности:

· доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

· ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

· открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

· открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

· ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

· ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

· составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

· осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

· осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

В настоящее время создана единая централизованная система органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, включающая Главное управление Федерального казначейства, 89 управлений казначейства по субъектам Российской Федерации и 2311 отделений казначейства в регионах. Структура построения соответствует существующему административно-территориальному делению Российской Федерации. Организационно-функциональная структура содержит три уровня иерархии.

1-ый уровень – Главное управление Федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации.

2-ой уровень – управления Федерального казначейства (УФК) по субъектам Российской Федерации. Основной функцией УФК является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета.

3-ий уровень – отделения Федерального казначейства (ОФК) по городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Основные функции ОФК – это формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории, обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям, ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства, представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.

Все органы казначейства – юридические лица. Они относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативно-правовыми документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ или согласованными с ними.

Таким образом, любые действия по исполнению бюджета могут быть осуществлены органами казначейства только на основании документов, принятых в рамках правоотношений по вопросам исполнения федерального бюджета уполномоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами органы казначейства не имеют права.

1.4.1. Основные цели, задачи и направления деятельности Федерального казначейства на 2008-2010 гг.[7]

Деятельность Федерального казначейства в 2008 – 2010 гг. будет направлена на достижение следующих стратегических целей и решение тактических задач Министерства финансов Российской Федерации:

1. «Организация исполнения федерального бюджета, формирование бюджетной отчетности и учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»;

2. «Оказание услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов по расходам органами Федерального казначейства».

Для решения тактических задач Минфина России Федеральным казначейством сформулированы следующие цели на 2008-2010 гг.:

1) Кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета.

Достижение данной цели предполагает организацию эффективной и прозрачной системы исполнения федерального бюджета, при которой выполняется следующий комплекс требований:

· федеральный бюджет исполняется в соответствии с требованиями законодательства;

· федеральный бюджет исполняется с учетом положений Концепции единого казначейского счета (ЕКС);

· платежи производятся максимально оперативно.

2) Формирование бюджетной отчетности.

Достижение данной цели предполагает организацию системы формирования и предоставления бюджетной отчетности, при которой:

· отчетность формируется и предоставляется заинтересованным пользователям максимально оперативно и является достоверной.

3) Обработка и распределение доходов от уплаты налогов и сборов и других платежей, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации, между бюджетами.

Достижение данной цели предполагает осуществление распределения доходов между уровнями бюджетной системы, соответствующего следующим требованиям:

· поступившие доходы распределяются между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации максимально оперативно и корректно (при условии корректного заполнения платежных документов плательщиками и предоставления соответствующей информации администраторами доходов и финансовыми органами);

· информация о поступивших доходах предоставляется заинтересованным пользователям максимально оперативно и является достоверной.

В 2008 г. Федеральное казначейство должно решить следующие задачи:

· участие в разработке нормативных правовых актов по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;

· подготовка к экспериментальному внедрению системы оптимизации расчётов, осуществляемых участниками бюджетного процесса, управления операциями на едином казначейском счёте (ЕКС) с использованием системы банковских электронных срочных платежей Банка России, что позволит свести к минимуму наличный денежный оборот в бюджетной сфере;

· проведение экспериментального внедрения ряда организационно-технических мероприятий в рамках проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации»;

· разработка двух административных регламентов Федерального казначейства по исполнению государственных функций по приёму, составлению и представлению бюджетной отчётности и по организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· обеспечение формирования ежемесячного обзора по финансовому состоянию сектора государственного управления и подготовка для Минфина России предложений о дополнении бюджетной классификации с целью её сближения с показателями системы национальных счетов;

· дальнейшее развитие системы электронного документооборота со всеми участниками бюджетного процесса, имеющими для этого технические возможности, а также стимулирование участников бюджетного процесса к использованию в документах электронно-цифровой подписи;

· проведение экспериментального внедрения порядка планирования бюджетных расходов по целям и результатам деятельности Казначейства России в центральном аппарате и в управлениях Федерального казначейства по Архангельской и Самарской областям;

· разработка показателей мониторинга функциональной деятельности Федерального казначейства и т.д.

Кроме того, в 2008 г. деятельность Федерального казначейства будет направлена на выполнение утверждённого министром финансов Российской Федерации Плана деятельности Казначейства России на соответствующий период.

Основные показатели, характеризующие деятельность Федерального казначейства по достижению перечисленных целей и задач, а также их фактические и плановые значения приведены в таблице 1.1. и таблице 1.2.

Таблица 1.1. Показатели результатов программы «Кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета»

Таблица 1.2. Показатели результатов программы «Выполнение полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»

Глава 2. Казначейское исполнение федерального бюджета

§2.1. Исполнение федерального бюджета по доходам

2.1.1. Механизм формирования и распределения доходов федерального бюджета

Доходы федерального бюджета образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним.

Согласно ст.50 Бюджетного кодекса РФ основными налоговыми доходами федерального бюджета являются отчисления от следующих налогов и сборов:

· налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 процентов;

· налога на добавленную стоимость – по нормативу 100 процентов;

· акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, а также акцизов на спиртосодержащую продукцию – по нормативу 50 процентов;

· акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, кроме пищевого, а также акцизов на табачную продукцию, акцизов на автомобили легковые и мотоциклы – по нормативу 100 процентов;

· акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла – по нормативу 40 процентов;

· налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) – по нормативу 100 процентов;

· налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных природных ископаемых) – по нормативу 40 процентов;

· сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) – по нормативу 70 процентов;

· водного налога – по нормативу 100 процентов;

· единого социального налога по ставке, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации в части, зачисляемой в федеральный бюджет – по нормативу 100 процентов;

· государственной пошлины – по нормативу 100 процентов.

К неналоговым доходам федерального бюджета относятся:

· доходы от продажи или иного использования государственного или муниципального имущества;

· доходы от платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями;

· средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

· доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд и др.

Налоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации РФ. Не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов органы Федерального казначейства осуществляют перечисление доходов на единый счет федерального бюджета.

Таким образом, денежные средства считаются зачисленными в доход федерального бюджета с момента совершения Центральным банком операций по зачислению денежных средств на счет казначейства.

Участниками процесса формирования доходной части федерального бюджета являются:

· налогоплательщики, на которых законодательно возложена обязанность совершения обязательных платежей в бюджетную систему РФ;

· коммерческие банки и учреждения Центрального банка РФ, осуществляющие безналичные расчеты между плательщиками и получателями средств;

· органы казначейства, обеспечивающие получение и учет поступивших налогов и платежей;

· налоговые органы, регулирующие отношения между плательщиками и получателями по возврату и зачету налогов и платежей из федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета по доходам можно условно разделить на 4 этапа, каждый из которых имеет свои особенности.

1 этап. Перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета.

Налогоплательщики обязаны своевременно и в полном объеме перечислять налоги и платежи в доход бюджета, предоставив в банк до наступления срока платежа соответствующие платежные документы. При этом налогоплательщики имеют право обратиться в налоговые органы с заявлением о возврате или зачете в уплату других налогов ошибочно или излишне уплаченных сумм.

Учреждения Центрального банка Российской Федерации и коммерческие банки независимо от состояния расчетного счета плательщика и корреспондентского счета самого банка должны принять платежные документы к исполнению.

Корреспондентский счет – счет, на котором отражаются расчеты, произведенные одним кредитным учреждением по поручению и за счет другого кредитного учреждения на основе заключенного корреспондентского договора.

Банки обязаны соблюдать сроки списания средств с лицевых счетов плательщиков. Списание средств с корреспондентских счетов банков-плательщиков и зачисление их на корреспондентские счета банков-получателей осуществляются учреждениями Банка России. Сроки прохождения платежа от плательщика до получателя находятся под контролем органов казначейства.

Зачисление доходов на лицевые счета казначейства осуществляется ежедневно, что подтверждается выпиской банка по каждому лицевому счету с копиями платежных документов к ней. В функции казначейства при этом входит учет всех поступивших сумм по видам налогов и платежей. По каждому платежному документу учитывается вид и сумма налога.

2 этап. Распределение в соответствии с утвержденным бюджетом доходов между бюджетами различных уровней.

Все налоговые и неналоговые доходы бюджета систематизированы и имеют код в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Согласно коду, присвоенному налогу, сбору или неналоговому платежу, осуществляется учет и формируется ежедневный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюджет.

Все доходы должны быть распределены в соответствии с утвержденными нормативами. Итогом распределения за каждый день являются суммы, предназначенные к перечислению в бюджеты соответствующего уровня. Учреждение казначейства готовит платежные поручения, в которых плательщиком средств выступает само казначейство, а получателем – финансовый орган от лица исполняемого бюджета или казначейство от лица федерального бюджета.

Банк принимает платежные поручения органа казначейства и списывает средства в пределах остатка по лицевому счету.

При исполнении федерального бюджета по доходам казначейство готовит и передает территориальной налоговой инспекции сводный реестр поступлений доходов по налогам. Реестр заполняется по форме, и к нему прилагаются копии платежных документов, полученных из банка. При этом выписка банка остается у органа казначейства и подшивается к документам дня по правилам бухгалтерского учета.

3 этап. Возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов.

Операции по возврату и зачету налогов юридическим лицам осуществляются в порядке безналичных расчетов. Для возврата налога физическому лицу оформляется денежный чек на его имя, по которому оно получает наличные денежные средства в банке, где открыт лицевой счет доходов казначейских органов. Все операции во возврату и зачету осуществляются банком в пределах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке по лицевому счету.

4 этап. Учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах федерального бюджета.

Органы казначейства ведут учет и составляют отчетность о доходах федерального бюджета. Порядок и сроки составления отчетности определяет вышестоящий орган казначейства. Учет доходов ведется в разрезе всех кодов бюджетной классификации.

2.1.2. Отражение в учете распределения и зачисления доходов в федеральный бюджет

Для учета поступления доходов в федеральный бюджет и распределения доходов между бюджетами различных уровней органам казначейства в организациях Центрального банка Российской Федерации либо в других кредитных организациях, уполномоченных обслуживать счета органов казначейства, открываются лицевые счета на балансовых счетах №40102 «Доходы федерального бюджета» и №40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами различных уровней».

Счет № 40101 предназначен для учета доходов, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования между бюджетами различных уровней и государственными внебюджетными фондами по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации.

Счет № 40102 предназначен для учета поступления всех доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, как от плательщиков налогов, сборов и других платежей, так и со счета №40101.

Аналитический учет доходов федерального бюджета осуществляется в разрезе налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации.

После открытия счетов или внесения в них изменений органы казначейства в течение одного дня сообщают в налоговые органы новые реквизиты. До налогоплательщиков и плательщиков сборов реквизиты счетов, открытых органам казначейства, доводят налоговые органы.

Для организации работы органов казначейства по учету доходов федерального бюджета составляются и утверждаются руководителем органа казначейства операционный день по учету доходов и график документооборота.

Операционный день по учету доходов – определенная последовательность действий должностных лиц органа казначейства, связанная с зачислением, распределением, перечислением и учетом средств федерального бюджета.

Ответственный работник органа казначейства получает в расчетно-кассовом центре или в уполномоченной кредитной организации выписки из счетов по учету доходов, распределяемых органами казначейства (счет № 40101) и доходов федерального бюджета (счет № 40102) с приложением копий платежных документов.

Данные выписки группируются по видам доходов в соответствии с кодами бюджетной классификации.

При распределении поступивших доходов ответственные работники органов казначейства проводят следующие операции.

1. Осуществляют распределение поступивших за день доходов по их видам.

2. Определяют отдельно по видам доходов сумму дохода, подлежащую перечислению в бюджеты разных уровней.

3. Осуществляют операции по возврату плательщикам излишне уплаченных или ошибочно перечисленных сумм доходов.

4. Осуществляют операции по пересчетам между бюджетами различных уровней и перечислений доходов в бюджеты разных уровней в пределах сумм текущих однодневных поступлений.

По результатам проведенного распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней органами казначейства формируются платежные документы на перечисление средств со счета № 40101. Доходы в бюджеты разных уровней органы казначейства перечисляют не позднее следующего рабочего дня после получения выписки банка по счету № 40101.

Для осуществления учета доходов федерального бюджета применяются утвержденные в установленном порядке следующие документы:

· Главная книга;

· Карточка учета доходов бюджета;

· Ведомость учета неклассифицированных доходов;

· Ведомость расчетов по невыясненным поступлениям.

§ 2.2. Исполнение федерального бюджета по расходам

Основанием для расходов является закон о бюджете на соответствующий год. При этом если доходная часть бюджета – планируемая, то расходная часть формируется расчетно и при исполнении полностью зависит от доходов.

Расходы федерального бюджета сформированы исходя из потребностей содержания и развития экономики по следующим принципам:

· территориальный – расходы для субъектов Российской Федерации;

· отраслевой – расходы министерств и ведомств;

· функциональный – расходы на социальные, научные, конверсионные, экологические и другие целевые программы.

На основании закона о федеральном бюджете на соответствующий год Правительство РФ издает постановление о мерах по реализации этого закона, где конкретизированы механизмы и порядок расходования средств федерального бюджета и поставлены задачи министерствам и ведомствам по исполнению бюджета.

В целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным фе­деральным законом о федеральном бюджете или не обеспечен­ных поступлениями доходов и средствами заимствований феде­рального бюджета, действуют процедуры санкционирования рас­ходов федерального бюджета:

· доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств;

· принятие бюджетных обязательств получателями средств федерального бюджета;

· подтверждение принятия бюджетных обязательств федерального бюджета;

· санкционирование оплаты бюджетных обязательств;

· подтверждения исполнения бюджетных обязательств федерального бюджета.

Организация исполнения Федерального бюджета возлагается на Министерство финансов Российской Федерации. Во исполнение бюджета по расходам Министерство финансов РФ обязано составлять и вести отдельный документ – Сводную бюджетную роспись.

В 2008 году начали действовать измененные положения Бюджетного кодекса РФ, касающиеся, в том числе, и сводной бюджетной росписи. Анализ этих изменений приведен в таблице 2.1. и таблице 2.2.

Таблица 2.1.

Изменения бюджетного законодательства, вступившие в силу с 1 января 2008 года

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета) регулирует Минфин России своим приказом от 22 ноября 2007 г. N 114н.

Таблица 2.2.

Состав сводной бюджетной росписи

Таким образом, сводную бюджетную роспись федерального бюджета составляет Минфин России. Утверждает ее министр финансов РФ (не менее чем за 10 рабочих дней до начала текущего финансового года). При этом показатели утвержденной сводной росписи – бюджетные ассигнования – должны соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Одновременно с утверждением сводной росписи министр финансов РФ утверждает главным распорядителям лимиты бюджетных обязательств на текущий финансовый год и плановый период в разрезе ведомственной структуры и операций сектора государственного управления.

В течение двух рабочих дней со дня утверждения сводной росписи Минфин России доводит показатели сводной бюджетной росписи и ЛБО до главных распорядителей, а также передает их на бумажном и электронном носителях Федеральному казначейству.

Федеральное казначейство, в свою очередь, доводит в течение 2008 года:

· до главных распорядителей бюджетных средств – бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования, равные лимитам бюджетных обязательств на 2008 год;

· до распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств – лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования, равные лимитам бюджетных обязательств на 2008 год;

· до главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета и администраторов источников финансирования дефицита бюджета – бюджетные ассигнования и предельные объемы финансирования, равные бюджетным ассигнованиям на 2008 год.

Как видно объем распорядительных прав получателей средств феде­рального бюджета на принятие бюджетных обязательств феде­рального бюджета устанавливается в порядке утверждения и до­ведения лимитов бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджетаформируются на период, не превышающий три месяца, на осно­вании сводной бюджетной росписи федерального бюджета, до­веденных бюджетных ассигнований и прогноза поступления до­ходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета утвер­ждаются Федеральным казначейством.

На основании уведомлений о выделенном лимите обяза­тельств федерального бюджета получатель средств федерального бюджета осуществляет закупки, начисляет установленные де­нежные выплаты, в том числе авансовые платежи, принимает другие бюджетные обязательства федерального бюджета соглас­но смете доходов и расходов и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия составлен­ных платежных и других документов, необходимых для совер­шения расхода, требованиям закона, утвержденным сметам до­ходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лими­там бюджетных обязательств.

Объем принятых бюджетных обязательств не должны превышать ли­миты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных бюджет­ных обязательств не должны превышать объем принятых бюджетных обязательств.

Подтвержденное бюджетное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходов средств федерального бюджета.

На основании представленных получателем средств феде­рального бюджета платежных документов Федеральное казна­чейство в день совершения разрешительной надписи осуществ­ляет платеж, списывая средства с единого счета федерального бюджета и отражая выполненную операцию на лицевом счете.

В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Фе­дерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

В отдельных случаях может быть предусмотрена блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обяза­тельств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо от­каз в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на вы­полнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

Блокировка расходов бюджета осуществляется также при вы­явлении органом, исполняющим бюджет, и органами государст­венного финансового контроля фактов нецелевого использова­ния бюджетных средств. Ей могут быть подвергнуты:

1) расходы бюджета в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными законом о бюджете;

2) расходы бюджета, по которым выявлены факты нецеле­вого использования.

Сумма платежа из федерального бюджета не должна превышать сум­му, указанную в подтвержденных бюджетных обязательствах.

Исполнение федерального бюджета по расходам осуществля­ется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, от­крываемых в едином учетном регистре Федерального казначей­ства для каждого главного распорядителя, распорядителя и по­лучателя средств федерального бюджета.

На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета.

Лицевой счет распорядителя либо получателя средств феде­рального бюджета открывается в соответствующем территори­альном органе Федерального казначейства.

При недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное учреждение, подве­домственное данному органу исполнительной власти, может ис­пользовать для этого средства от предпринимательской деятель­ности и использования государственного имущества. Сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.

При наличии на счете бюджета или лицевом счете получате­ля бюджетных средств денежных средств, сумма которых доста­точна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступ­ления подтвержденных платежных обязательств и других доку­ментов на списание, в том числе судебных актов — календарная очередность. При недостаточности на счете бюджета или лице­вом счете получателя бюджетных средств денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списа­ние денежных средств осуществляется в очередности, установ­ленной Гражданским кодексом РФ.

§ 2.3. Анализ исполнения федерального бюджета за I квартал 2008 года

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета", Минфином России представлен отчет об исполнении федерального бюджета за I квартал 2008 г.[8]

Доходы федерального бюджета (с учетом ЕСН) за отчетный период сложились в сумме 1932,7 млрд. руб. (22,0% к предварительной оценке объема ВВП за I квартал 2008 г. - 8796,0 млрд. руб.). Доходы федерального бюджета (без учета ЕСН) составили 1826,1 млрд. руб. (20,7% к ВВП).

Расходы федерального бюджета за отчетный период по кассовому исполнению составили 1332,7 млрд. руб. (15,2% к ВВП) или 18,3% к уточненной бюджетной росписи.

Профицит федерального бюджета за I квартал 2008 г. составил 600,0 млрд. руб. (6,8% к ВВП).

Объем поступления доходов в федеральный бюджет выше сумм, предусмотренных в прогнозе на I квартал 2008 г. на 6,4% (или 115,4 млрд. руб.).

Основными источниками доходов федерального бюджета в отчетном периоде стали: вывозная таможенная пошлина (33,5%), налог на добавленную стоимость (16,4%), налог на добычу полезных ископаемых (19,1%) и налог на прибыль организаций (8,7%).

Доля налоговых доходов в общей сумме доходов федерального бюджета за отчетный период составила 52,3%, неналоговых - 47,7%.

Налоговые доходы федерального бюджета за I квартал 2008 г. составили 1010,9 млрд. руб. (11,5% к ВВП), что на 34,5 млрд. руб. или 3,5% выше, чем предусмотрено прогнозом на I квартал 2008 г. Большая часть налоговых доходов федерального бюджета была сформирована за счет поступлений налога на добавленную стоимость (31,1% от общего объема налоговых доходов), налога на добычу полезных ископаемых (36,5%) и налога на прибыль организаций (16,7%).

Неналоговые доходы поступили в федеральный бюджет в объеме 921,8 млрд. рублей (10,5% к ВВП), что на 9,6% выше сумм, предусмотренных в прогнозе на I квартал 2008 г. и были сформированы, в основном, за счет доходов от внешнеэкономической деятельности. Около 83,4% неналоговых доходов было обеспечено поступлениями от уплаты таможенных пошлин.

Кассовые непроцентные расходы федерального бюджета за I квартал 2008 г. составили 1279,5 млрд. руб. или 18,0% к уточненной бюджетной росписи.

Кассовые процентные расходы федерального бюджета за отчетный период составили 53,2 млрд.руб. или 28,3% к уточненной бюджетной росписи на 2008 г. При этом расходы на обслуживание государственного внутреннего долга составили 25,9 млрд. руб., а расходы на обслуживание государственного внешнего долга – 27,3 млрд. руб.

В целом кассовые расходы федерального бюджета за отчетный период составили 1332,7 млрд. руб. (18,3% к уточненной бюджетной росписи на 2008 г.).

Общая сумма бюджетных ассигнований на 2008 год на реализацию приоритетных национальных проектов, с учетом остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2008 г. (37,4 млрд. руб.) предусмотрена в объеме 238,4 млрд. руб., в том числе: "Развитие агропромышленного комплекса" – 2,6 млрд. руб., "Здоровье" – 109,9 млрд. руб., "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" – 80,4 млрд. руб., "Образование" – 45,5 млрд. руб. Кассовые расходы на реализацию приоритетных национальных проектов в отчетном периоде составили 23,1 млрд. руб. (9,7% к уточненной росписи), в том числе "Здоровье" – 11,9 млрд. руб., "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" – 3,1 млрд. руб., "Образование" – 8,1 млрд. руб.

Кассовое исполнение расходов на реализацию федеральных целевых программ в I квартале 2008 года составило 44,3 млрд. руб. или 6,3% от уточненной бюджетной годовой росписи.

Кассовое исполнение расходов на государственные капитальные вложения в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы на 2008 год за отчетный период составило 6,5 млрд. руб. или 2,9% от уточненной годовой росписи.

По итогам I квартала 2008 г. доходы консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов составили 3334,2 млрд. руб. (37,9% к ВВП), по расходам – 2335,9 млрд. руб. (26,6% к ВВП), в том числе по непроцентным расходам - в сумме 2276,4 млрд. руб. и по процентным расходам - в сумме 59,5 млрд. руб. Профицит консолидированного бюджета составил 998,4 млрд. руб.

В структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов наибольшая доля приходится на налог на прибыль (26,8%), доходы от внешнеэкономической деятельности (23,7%), налоги и взносы на социальные нужды (13,5%), налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами (12%).

В отчетном периоде объем государственного долга на 1 апреля 2008 г. составил 2392,0 млрд. руб. и уменьшился с 1 января 2008 г. на 10,8 млрд. руб.

При общем уменьшении объема государственного долга в отчетном периоде происходило увеличение размера государственного внутреннего долга и уменьшение размера государственного внешнего долга. На 1 апреля т.г. доля внешнего долга в структуре обязательств составляла 43,4%, внутреннего – 56,6%.

В I квартал 2008 года произошло увеличение доли рыночного долга в общем объеме государственного внешнего долга Российской Федерации (государственные ценные бумаги Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте) с 73,7% до 74,0%.

По состоянию на 31 января 2008 г. совокупный объем средств Резервного фонда составил 3 069,0 млрд. руб., совокупный объем средств Фонда национального благосостояния - 782,8 млрд. руб.

В феврале т.г. в Резервный фонд зачислены поступившие в 2008 г. доходы от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в сумме 28,6 млрд. руб.

В марте 2008 г. операции со средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния не производились.

По состоянию на 1 апреля 2008 г. совокупный объем средств Резервного фонда в рублевом эквиваленте составил 3 068,4 млрд. руб., Фонда национального благосостояния - 773,6 млрд. руб.

2.3.1. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" подготовлен на основе отчета об исполнении федерального бюджета за I квартал 2008 года, ожидаемой оценки исполнения федерального бюджета на 2008 год и уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в плановом периоде 2009 и 2010 годов.

В соответствии с законопроектом доходы федерального бюджета в 2008 году составят 8 965,7 млрд. руб. (21,23% к ВВП), в 2009 году - 9 518,3 млрд. руб. (19,58% к ВВП), в 2010 году - 10 402,4 млрд. руб. (18,68% к ВВП).

Нефтегазовые доходы федерального бюджета составят в 2008 году 4 249,0 млрд. руб. (10,06% к ВВП), в 2009 году - 3 640,2 млрд. руб. (7,49% к ВВП), в 2010 году - 3 630,9 млрд. руб. (6,52% к ВВП), что соответственно на 778,3 млрд. руб., 531,7 млрд. руб., 639,9 млрд. руб. больше суммы, учтенной в основных характеристиках федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" (в ред. Федерального закона от 3 марта 2008 года № 19-ФЗ).

Увеличение доходов без учета нефтегазовых доходов в 2008 году составит 130,5 млрд. руб., в 2009 году - 280,4 млрд. руб., в 2010 году - 354,3 млрд. руб.

Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в 2008 году составит 170,3 млрд. руб., что на 10,1 млрд. руб. меньше показателей, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (в редакции Федерального закона от 03.03.2008 № 19-ФЗ).

Законопроектом предлагается увеличить общий объем расходов федерального бюджета в 2008 году по сравнению с утвержденным объемом на 120,4 млрд. руб. (1,7%), в 2009 году - на 463,9 млрд. руб. (5,6%), в 2010 году - на 632,7 млрд. руб. (7,0%).

При этом согласно пункту 2 статьи 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае увеличения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) указанное увеличение относится на сокращение дефицита федерального бюджета (в случае его утверждения с дефицитом) либо на соответствующее увеличение условно утвержденных расходов.

Соответственно, законопроектом предусматривается увеличение условно утвержденных расходов в 2009 году с 1 017,6 млрд. руб. (12,3% от общего объема расходов федерального бюджета) до 1 481,5 млрд. руб. (16,9%) и в 2010 году - с 1 349,2 млрд. руб. (14,9%) до 1 981,9 млрд. руб. (20,5%).

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные финансовые ресурсы будут распределены при формировании проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". При этом на 2010 год условно утвержденные (не распределенные) расходы должны будут в соответствии со статьей 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации составить не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета (не менее 241,7 млрд. руб.).

С учетом изложенного, законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований в 2008 году в сумме 287,8 млрд. руб., в том числе за счет:

· увеличения ненефтегазовыхдоходов федерального бюджета в сумме 120,4 млрд. руб. (с учетом уменьшения сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в 2008 году);

· перераспределения бюджетных ассигнований между 2008 годом и плановым периодом 2009 и 2010 годов в сумме 77,8 млрд. руб., в том числе за счет перераспределения средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в сумме 43,0 млрд. руб.;

· экономии (сокращения) бюджетных ассигнований в 2008 году в сумме 59,6 млрд. руб.;

· сокращения бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации в сумме 30,0 млрд. руб.

Глава 3. Перспективы развития казначейской системы исполнения федерального бюджета

§ 3.1. Реализация проекта модернизации казначейской системы исполнения бюджета

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, и в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

Работы по проекту «Модернизация казначейской системы Российской Федерации» (далее – Проект) начаты в 2000 году.

Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для:

- полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

- эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- эффективного кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- эффективного управления государственными бюджетными средствами на едином счете Федерального казначейства.

Стратегия развития казначейской системы, принятая в Проекте, предусматривает поэтапный подход. В процессе его реализации, за прошедшие годы, проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, в целях повышения эффективности кассового обслуживания исполнения федерального бюджета и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2002 г. № 573 для финансирования Проекта привлечён адаптационный программный заём Международного банка реконструкции и развития (далее – МБРР).

Реализация Проекта осуществляется в два основных этапа.

На первом этапе осуществляются мероприятия по разработке и внедрению новых процедур кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, которые обеспечивают проведение через казначейство всех федеральных выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, в рамках этого этапа необходимо завершить разработку законодательной и нормативной базы, формирующей правовые основы деятельности казначейской системы.

В рамках первого этапа планируется закончить проектирование автоматизированной системы (далее – АС ФК) и осуществить её внедрение на нескольких выбранных пилотных площадках (в управлениях Федерального казначейства по Самарской, Саратовской и Ульяновской областях) и распространение ее основных (первоочередных) функций в территориальных органах Федерального казначейства, с тем, чтобы кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий.

Первый этап предполагает апробирование АС ФК в экспериментальном порядке и развертывание ее основных элементов в выбранных субъектах Российской Федерации, позволив тем самым большую часть федерального бюджета исполнять по новым процедурам. По завершении первого этапа будет реализована значительная часть преимуществ, связанных с внедрением полнофункциональной АС ФК.

В ходе второго этапа Проекта планируется завершить внедрение (полнофункциональной) системы на всей территории Российской Федерации, включая все органы Федерального казначейства.

В целях создания АС ФК выполняются работы по проектированию и внедрению прикладного программного обеспечения (далее – ППО), а также следующих систем инфраструктурного обеспечения:

- платформенной инфраструктуры (системное программное обеспечение и аппаратное обеспечение);

- сетевой инфраструктуры (ведомственная транспортная сеть (далее – ВТС));

- систем инженерного обеспечения (далее – СИО);

- систем эксплуатации и управления корпоративной вычислительной сетью.

Проектирование АС ФК осуществлялось в течение 2001-2004 годов в рамках Государственного контракта на консультационные услуги по разработке и внедрению АС ФК, который был заключен по результатам открытого конкурса в середине 2001 года. В рамках этого контракта, исполнителем данных работ (далее – Интегратором) на этапе проектирования были подготовлены следующие отчеты:

- требования к АС ФК;

- описание АС ФК;

- методика анализа прикладного программного обеспечения и анализ существующего и готового ППО;

- стратегия создания прикладного программного обеспечения АС ФК, включающая определение состава работ по настройке и разработке ППО, а также необходимых интерфейсов между его компонентами, стратегию перехода на АС ФК, стратегию обучения персонала, а также определение общего плана дальнейших стадий проекта, сроков, требуемых ресурсов;

- описание общей аппаратной, программной, телекоммуникационной и информационной архитектуры АС ФК;

- пакет предложений по изменению действующей, а так же созданию новой законодательной и нормативной базы для работы органов ФК, плана ввода ее в действие;

- частное техническое задание на создание сети ведомственных удостоверяющих центров, включающее разработку технических решений для обеспечения обмена юридически значимыми электронными документами, технических требований к средствам реализации, необходимым для размещения заказа на их закупку.

Подготовка указанных отчетов позволила определить функциональные требования и концептуальный дизайн системы, её архитектуру, а также организовать закупку ППО, СИО, ВТС и систем информационной безопасности.

В числе основных задач в 2008 году:

- участие специалистов Федерального казначейства в работе по проектированию новой АС ФК;

- завершение согласования и начало во втором полугодии практической реализации концепции обучения специалистов Федерального казначейства;

- организация закупки необходимого оборудования(системного программного и аппаратного обеспечения), системы управления эксплуатацией;

- проведение мероприятий по подготовке к пилотному внедрению базовой системы.

В 2008 году планируется завершить мероприятия по разработке и тестированию ППО, а во втором квартале 2008 года приступить к его пилотному внедрению в центральном аппарате Федерального казначейства и 3 УФК. График выполнения работ по тиражированию базовой системы представлен на рис. 3.1.

Рис. 3.1. График выполнения работ по тиражированию базовой системы.

В 2008 году в рамках проведения работ по созданию СИО планируется завершить разработку и согласование ПСД на создание СИО в УФК и ОФК, находящихся в федеральной собственности, осуществить выбор подрядчика по монтажу оборудования для соответствующих ОФК и приступить к практическому созданию указанных систем. В этих целях, Федеральным казначейством завершается согласование с проектировщиком дополнительного соглашения к действующему государственному контракту, предусматривающего более активное его участие в работах по согласованию проектно-сметной документации в государственных надзорных органах, включая территориальные органы Главгосэкспертизы России и усиление ответственности за соблюдение сроков выполнения соответствующего этапа работ. Одновременно, Казначейством России проводится открытый конкурс на выполнение подрядных работ по созданию СИО объектов ОФК. Выборы генподрядчика ОФК и заключение государственного контракта планируется завершить в июне 2008 года.

Работы генподрядчика по созданию СИО ОФК, находящихся в федеральной собственности, планируется начать в июле 2008 года и завершить через 12 месяцев, - в середине 2009 года. Соответственно поставка оборудования в отделения Федерального казначейства начнется также уже в июле текущего года. Выполнение указанных работ напрямую зависит от качества ПСД на объекты уровня ОФК и эффективности организации этих работ в территориальных органах.

В планах Федерального казначейства в 2008 году завершить создание СИО практически на всех объектах УФК. Реализация этой сложной задачи возможна только при объединении усилий и слаженной работе руководства УФК, рабочих групп управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, подрядчиков, проектировщика и сотрудников центрального аппарата Федерального казначейства.

График выполнения работ по созданию СИО на объектах ОФК представлены на рис. 3.2.

Рис. 2. График выполнения работ по созданию систем инженерного обеспечения на объектах отделений Федерального казначейства.

К настоящему моменту выполнены все необходимые условия для начала реализации пилотного этапа создания ВТС, в рамках которого планируется спроектировать и построить элементы ВТС в центральном аппарате Федерального казначейства и на всех объектах территориальных органов Федерального казначейства в пилотных регионах – Ульяновской, Самарской и Саратовской областях.

Осенью 2008 года планируется провести тестовую эксплуатацию системы, по итогам которой, возможно, будут внесены соответствующие коррективы в разработанные технологические решения.

Кроме того, в 2008 году планируется согласовать порядок подключения к ВТС всех объектов УФК и ОФК (кроме пилотных), а также, в случае успешного проведения тестовой эксплуатации, – в декабре 2008 года начать полномасштабное создание ВТС.

В целях эффективной организации работ по созданию ВТС в территориальных органах Федерального казначейства с учетом новых технологических решений, отраженных в Системном проекте, в сентябре 2008 года планируется провести соответствующе межрегиональное совещание в УФК по Краснодарскому краю.

График выполнения работ по созданию ВТС представлен на рис. 3.3.

Рис. 3.3. График выполнения работ по созданию ведомственной транспортной сети на объектах территориальных органов Федерального казначейства.

Одна из основных задач Федерального казначейства, реализуемых в 2008 году, - это координация работ по всем основным направлениям работ, связанных с реализацией Проекта, обеспечивающая своевременное завершение всех подготовительных работ по внедрению ППО. График выполнения всех работ представлен на рис. 3.4.

Рис. 3.4. График выполнения работ по созданию ведомственной транспортной сети систем инженерного обеспечения и внедрения АС ФК на объектах территориальных органов Федерального казначейства.

§ 3.2. Перспективы перехода к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета

На протяжении 15 лет функционирования системы Федерального казначейства кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета является одним из основных направлений деятельности, в рамках которого в последние годы происходят заметные изменения, связанные с разработкой и внедрением в существующую практику элементов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета. Целью такой работы является создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним.

Ликвидность единого счета федерального бюджета можно определить как способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета. Реализация полномочий по кассовому исполнению федерального бюджета ставит перед Федеральным казначейством задачу обеспечить в определенные сроки исполнение денежных обязательств, предъявленных бюджетополучателями к оплате. Успешное решение этой задачи во многом зависит от состояния единого счета федерального бюджета, то есть от наличия на счете достаточного для покрытия обязательств объема денежных средств. В процессе исполнения федерального бюджета состояние единого счета федерального бюджета может характеризоваться как недостатком денежных средств, необходимых для оплаты всего объема предъявленных денежных обязательств, так и их избытком по отношению к указанному объему. Недостаток денежных средств ведет к возникновению временного кассового разрыва, который представляет собой краткосрочный недостаток денежных средств на едином счете федерального бюджета для покрытия предъявленных денежных обязательств. Основным источником для покрытия такого разрыва в настоящее время являются свободные остатки средств федерального бюджета. Размер свободных остатков, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают в течение финансового года при исполнении федерального бюджета, определяется п. 4 ст. 94 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета» Бюджетного кодекса РФ.

Однако переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета, направленный на совершенствование процессов и процедур управления денежными средствами, позволяет отказаться от такого использования свободных остатков средств федерального бюджета, объем которых не всегда может обеспечить покрытие временного кассового разрыва. В этой связи возникает необходимость применения механизма краткосрочного заимствования денежных средств на финансовом рынке. Внедрение такого механизма в сочетании с используемыми в настоящее время механизмами средне- и долгосрочного заимствований даст возможность усовершенствовать процесс управления государственным долгом.

Избыток денежных средств характеризуется наличием на едином счете федерального бюджета временно свободных денежных средств, образовавшихся вследствие разницы в сроках и объемах поступлений в федеральный бюджет и осуществления выплат с единого счета федерального бюджета. В таком случае в федеральный бюджет могут поступить дополнительные доходы за счет размещения временно свободных денежных средств на финансовом рынке в виде банковских депозитов или передачи их в доверительное управление.

Зарубежный опыт показывает, что управление ликвидностью объединяет в себе вышеуказанные возможности – обеспечения необходимого минимального уровня денежных средств на едином счете и получения дополнительных доходов бюджета за счет размещения временно свободных остатков средств, а также позволяет контролировать риски. Во многих экономически развитых странах помимо казначейств существуют специализированные организации, отвечающие непосредственно за управление ликвидностью единого счета и управление государственным долгом.

Основные функции такой организации отражают ее роль агента государства в указанных вопросах и не совмещаются ни с какими другими функциями, в том числе функциями кредитных организаций.

Например, главной задачей Финансового агентства в Германии является обеспечение рационального и эффективного использования средств единого счета и управление государственным долгом при соответствующем снижении издержек. Финансовое агентство, в числе прочего, занимается привлечением на финансовом рынке средств для покрытия временных кассовых разрывов единого счета бюджета или размещением временно свободных остатков.

Внедрение механизма управления ликвидностью позволяет в конечном итоге экономить государственные средства и снижать управленческие затраты в процессе исполнения бюджета.

Принимая во внимание сложившуюся практику кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, структуру единого счета федерального бюджета и особенности действующего бюджетного законодательства, переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета предлагается осуществить по следующим направлениям:

· совершенствование механизма функционирования единого счета федерального бюджета;

· внедрение процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета;

· совершенствование и развитие процедур управления денежными средствами федерального бюджета;

· совершенствование процессов управления государственным долгом.

Для реализации первого направления в рамках единого счета федерального бюджета предусматривается консолидация денежных средств в валюте Российской Федерации по счетам по учету средств федерального бюджета, открытым органам Федерального казначейства. В настоящее время в процессе исполнения федерального бюджета используется термин «единый счет федерального бюджета (единый казначейский счет)», под которым подразумевается счет, открытый Федеральному казначейству на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета». Однако часть денежных средств, проходящих через систему Федерального казначейства, рассредоточена на других счетах как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте. В такой ситуации один из основных принципов организации бюджетной системы – единство кассы – выполняется недостаточно эффективно. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета федерального бюджета. Реализация данного принципа требует аккумулировать средства федерального бюджета в валюте Российской Федерации на едином счете федерального бюджета.

Главной задачей второго направления является построение системы мониторинга и моделирования (расчета) кассовых потоков денежных средств федерального бюджета во временном периоде. В процессе исполнения федерального бюджета необходимо принимать во внимание движение реальных кассовых потоков: это позволяет выявлять и прогнозировать обстоятельства, которые могут привести к кассовым разрывам, а следовательно, к несвоевременной оплате денежных обязательств. При этом наиболее действенным решением служит не только наблюдение за складывающейся картиной движения средств, но и ее моделирование с учетом вероятных изменений.

Успешная подготовка решений по управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета во многом заключается в правильно выбранном подходе к мониторингу и моделированию кассовых потоков, основывающемуся на результатах финансового прогнозирования и кассового планирования исполнения федерального бюджета.

Третье направление позволит создать механизм сглаживания колебаний остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета в процессе исполнения федерального бюджета. Управление ликвидностью должно обеспечивать безусловную возможность проведения операций по оплате предъявленных денежных обязательств, сохраняя в целом положительный баланс единого счета федерального бюджета. Эта цель достигается за счет совершенствования способов использования действующих инструментов: распределения бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (через объемы бюджетных ассигнований), установления объема прав участников бюджетного процесса на принятие расходных обязательств (через лимиты бюджетных обязательств) и осуществления оплаты расходных обязательств через установление предельных объемов финансирования либо посредством краткосрочного привлечения денежных средств. Размещение временно свободных денежных средств на финансовом рынке не является обязательным условием управления ликвидностью и допустимо в случае признания такого решения целесообразным с точки зрения денежно-кредитной политики государства. Четвертое направление предполагает реализацию процессов управления государственным долгом с учетом прогнозируемых кассовых остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета. Международный опыт свидетельствует, что управление ликвидностью неразрывно связано с управлением государственным долгом. Решения по государственным заимствованиям должны подготавливаться и приниматься с учетом данных о состоянии единого счета федерального бюджета и прогнозе его ликвидности.

В целом создание механизма управления ликвидностью единого счета федерального бюджета следует рассматривать как определенную цель, достижение которой, с учетом анализа текущего состояния кассового исполнения федерального бюджета, требует прохождения нескольких этапов и решения широкого спектра различных вопросов, наиболее актуальными из которых являются следующие:

· по направлению совершенствования механизма функционирования единого счета федерального бюджета – модернизация технологии доведения средств федерального бюджета с единого счета федерального бюджета на отдельные счета, открытые органам Федерального казначейства;

· по направлению внедрения процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета – составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

· по направлению совершенствования и развития процедур управления денежными средствами – установление нормативно-правовых условий, разработка и внедрение порядка размещения денежных средств федерального бюджета на банковские депозиты.

§ 3.3. Анализ эффективности функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета

Основной целью функционирования совокупности систем исполнения бюджетов России является реализация заключительной части бюджетного процесса – исполнение бюджетов РФ. При этом государство стремится, чтобы бюджетный процесс по исполнению каждого конкретного бюджета не просто выполнялся, а эффективно реализовывался. Для решения этой задачи государство и реформирует бюджетную систему страны, помимо прочего проводя и структурные преобразования.

Естественно, что целесообразность применения той или иной системы исполнения бюджета, её структурно-функциональная организация зависят от эффективности её функционирования в тех или иных условиях. Комплексная оценка эффективности функционирования системы исполнения бюджета в свою очередь подразумевает наличие критериев оценки эффективности, методов и алгоритмов их измерения и расчета.

Однако в финансово-экономической литературе последних лет, посвященной процессу исполнения бюджета, в основном рассматриваются такие вопросы, как: система органов, обладающих бюджетными полномочиями; общие принципы и порядок исполнения бюджета по доходам и расходам; структура и функции органов федерального казначейства; опыт их работы; этапы организации работы по исполнению бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

Таким образом, обстоятельные исследования в области оценки эффективности функционирования систем исполнения бюджетов в настоящее время отсутствуют. Такое положение дел ставит под вопрос наличие действенной системы комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета и наличие адекватных критериев для формирования данной оценки.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод, что задача системного исследования понятий, применяемых большинством экономистов и претендующих на роль критериальных показателей для комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета, является не просто актуальной, но и насущной задачей.

Для получения состоятельной комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета с точки зрения системного подхода требуется, как минимум, наличие адекватных критериальных составляющих для оценки эффективности ее функционирования. Из всего спектра понятий, применяемых экономистами как в практике, так и в теории исследования и оценки процесса исполнения бюджета и/или систем исполнения бюджета, выделено множество понятий, наиболее существенных и широко применяющихся. Перечислим их:

1. Время прохождения бюджетных средств до конечных получателей – это период времени от момента зачисления доходов на бюджетный счет, с которого осуществляется финансирование расходов, до момента зачисления бюджетных средств на счета конечных получателей. Под конечными получателями финансов подразумеваются контрагенты бюджетных организаций по договорам за оказанные работы и услуги, т.е. потребители бюджетных средств.

2. Контроль за целевым использованием бюджетных средств – деятельность органа, исполняющего бюджет, по проверке соответствия направлений использования бюджетных средств целям и условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

3. Маневрирование бюджетными средствами – оперативное управление бюджетными средствами в условиях их дефицита благодаря консолидации на едином счете бюджета доходных и расходных потоков и ликвидации многочисленных бюджетных счетов в финансово-кредитных учреждениях и, следовательно, остатков разобщенных бюджетных средств на них.

4. Наличие оперативной информации о финансовых потоках – возможность получения актуальных полных сведений и данных о движении финансовых средств в ходе исполнения бюджета в предельно короткие сроки, вплоть до «режима реального времени».

5. Наличие на счете бюджета временно свободных остатков бюджетных средств – это существование текущего остатка бюджетных средств как суммы превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, который образуется в результате консолидации средств на едином счете бюджета.

6. Наличие детального учета за движением бюджетных средств – осуществление подробной регистрации операций по приходу доходов и предоставлению бюджетных средств в соответствии с утвержденными ассигнованиями и в виде бюджетных кредитов в процессе перемещения финансовых средств в ходе исполнения бюджета.

7. Риск потерь бюджетных средств – вероятность потерь денежных средств доходной и расходной части бюджета вследствие ограниченной надежности банковской системы.

8. Своевременность прохождения финансовых средств в процессе исполнения бюджета – соблюдение установленных сроков перечисления денежных средств, т.е. их списания и зачисления, со счетов плательщиков на счета получателей бюджетных средств в ходе исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.

9. Оперативность зачисления доходов на бюджетный счет – соблюдение финансово-кредитными учреждениями установленных сроков списания денежных средств (налоговых и неналоговых платежей, уплачиваемых в соответствии с действующим налоговым законодательством, а также пени, штрафов и безвозмездных поступлений) со счетов юридических и физических лиц (плательщиков) в доход бюджета и своевременность зачисления указанных средств на бюджетный счет.

10. Своевременность и рациональность расходования бюджетных средств – обеспечение разумного, обоснованного, целесообразного и эффективного использования бюджетных средств по мере поступления их в распоряжение бюджетных учреждений.

11. Точность прогнозирования доходов и расходов – степень соответствия результатов прогнозирования фактическим данным.

12. Экономия бюджетных средств – понятие, отражающее результаты мероприятий по рациональному и бережному использованию бюджетных средств их получателями.

13. Затраты на создание и функционирование системы исполнения бюджета – это сумма единовременных затрат (начальные инвестиции или капитальные вложения) и текущих расходов (денежные средства на текущее содержание системы).

14. Детализация процесса исполнения бюджета по расходам – подробное разбиение процесса расходования бюджетных средств на элементарные операции для фиксирования и документирования бюджетных средств на трех стадиях – стадии бюджетного санкционирования, стадии финансирования и стадии кассового расхода.

15. Учет и контроль внебюджетных средств бюджетных организаций – это полный обособленный учет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными единицами, а также контроль за их получением и расходованием.

16. Распределение регулирующих доходов по бюджетам всех уровней – расщепление поступивших доходов согласно установленным нормативам и перечисление долей в бюджеты всех уровней своевременно и в полном объеме.

Как видно, существует множество понятий, которые могли бы применяться в качестве критериальной оценки эффективности исполнения бюджета. Однако не все они действительно соответствуют требованиям, предъявляемым к критериальным составляющим. Мы не будем подробно останавливаться на этих требованиях, приведем лишь таблицу, в которой представлены данные анализа понятий на предмет их соответствия требованиям, предъявляемым к критериальным составляющим.

Таблица 3.1.

Соответствие понятий требованиям, предъявляемым к критериальным составляющим

Примечание:

1. В ячейках таблицы образованных пересечением “Понятие” х “Требование”: 1 – означает “ИСТИНА”, т.е. логическую 1; 0 – означает “ЛОЖЬ”, т.е. логический 0.

2. В таблице сумма является арифметической.

Таким образом, анализ данных таблицы 1 показывает, что из 16-ти понятий требованиям, предъявляемым к критериальным составляющим, соответствуют только 3. В качестве критериальных составляющих возможно применение следующих понятий:

1 – время прохождения бюджетных средств до конечных получателей;

7 – риск потерь бюджетных средств;

9 – оперативность зачисления доходов на бюджетный счет.

Это составляет менее 25% от общего количества выделенных понятий. Остальные требуют надлежащей модификации и корректировки.

Применяя эти критерии для анализа системы исполнения федерального бюджета, можно сделать следующие выводы.

Как уже отмечалось выше, после перехода на казначейскую систему создан единый казначейский счет (ЕКС) в Центральном банке, а все участники бюджетного процесса открыли свои номинальные или лицевые счета в органах федерального казначейства. Таким образом, все доходы сразу поступают на ЕКС, а расходы осуществляются со счета казначейства в момент, когда возникло реальное требование к оплате, причем сразу со счета казначейства на счет контрагента по договору с бюджетным учреждением, на зарплатные счета и т.д. Поэтому, анализируя эффективность исполнения федерального бюджета по параметру «время прохождения бюджетных средств до конечных получателей», можно говорить о достаточно высоком уровне эффективности существующей системы.

Такая же оценка, по нашему мнению, вполне применима и к показателю «оперативность зачисления доходов на бюджетный счет».

Однако эти положительные моменты не исключают риска потери бюджетных средств, причины чего раскрыты в следующей части работы.

Таким образом видно, что в процессе совершенствования системы исполнения федерального бюджета предстоит еще немало сделать.

§3.4. Основные проблемы казначейского исполнения федерального бюджета и пути их решения

К сожалению, в настоящее время наблюдается негативная тенденция роста доли неисполненных расходов по отношению к законодательно утвержденным показателям. И если в 2006 году данный показатель составлял 3,3%, то в 2007 году - уже 8,3%. По состоянию на 1 июня 2008 года, остатки средств федерального бюджета без учета средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния составили 2,3 трлн. рублей и увеличились с начала года в 2 раза.

Особенно тревожной является ситуация с исполнением инвестиционных расходов. Так, в 1 квартале кассовое исполнение расходов по федеральным целевым программам составило всего 6% от уточненной росписи.

На исполнении расходной части бюджета негативно сказывается несвоевременное принятие нормативных актов. До настоящего времени не принято 6 нормативных правовых актов по реализации закона о бюджете, разработка которых должна быть завершена еще в конце прошлого года.

Также из года в год наблюдается недостаточная прозрачность процесса внесения изменений в закон о бюджете. Так, по 7 федеральным целевым программам запланированы ассигнования выше, чем в паспортах программ, утвержденных постановлением Правительства.

За первые 4 месяца текущего года главными распорядителями было внесено более 5 тысяч изменений на сумму 830 млрд. рублей или 44% от произведенных кассовых расходов. Так, МВД России внесено 153 изменения, Росздравом - 147, Рособразованием - 358.

Еще одна проблема. По предложению главных распорядителей в законопроекте предлагается предусмотреть сокращение уже утвержденных в законе о бюджете расходов в сумме 90 млрд. рублей. Примечательно, что такая «экономия» предусматривается в том числе в таких сферах как ЖКХ - 1,4 млрд. рублей, лесное хозяйство - 0,5 млрд. рублей и среднее профессиональное образование - 0,2 млрд. рублей. Разве это те сферы, где нужно «экономить» бюджетные средства?

Также существует необходимость наведения порядка в учете имущества казны (куда относятся и принадлежащие государству пакеты акций) и повышения эффективности управления этим имуществом.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что взносы Российской федерации в уставные капиталы акционерных обществ не отражаются в должной мере в Балансе исполнения федерального бюджета в составе финансовых вложений государства, что существенно уменьшает финансовые активы страны.

Так, из 96 млрд. рублей, направленных в 2007 году на взносы в уставные капиталы акционерных обществ, в Балансе исполнения федерального бюджета учтены вложения по всем формам участия в капитале только на сумму 31 млрд. рублей, т.е. на 30%.

Это во многом обусловлено недостатками нормативного обеспечения этих операций, когда в соответствии с Законом о бюджете оплату взносов производят, как правило, министерства и ведомства - главные распорядители средств.

Решением проблемы могло бы быть объединение в одном лице и уполномоченного собственника акций, и главного распорядителя.

Не менее остро стоят вопросы законодательного регулирования защиты экономических интересов государства при использовании имущества, в том числе средств федерального бюджета, передаваемого госкорпорациям.

Получение государством доходов от использования этого имущества в действующем законодательстве пока должным образом не регламентировано. В то же время по самой скромной оценке годовой доходности от имущественных вложений (даже на уровне 10% годовых) бюджет мог бы получить несколько десятков млрд. рублей.

Аналогичная картина наблюдается и при создании частно-государственного партнерства в форме концессионных соглашений.

Кроме того, в законопроекте без указания каких-либо причин предусматривается уменьшение доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов власти с 9,4 млрд. рублей до 2,8 млрд. рублей, т.е. в 3,4 раза.

При этом, по статистике, уже к 1 мая 2008 года по отчетности Федерального казначейства мы уже имели по этой позиции доходы в сумме 4,5 млрд. рублей, что превышает прогнозируемый законопроектом годовой показатель более чем на 60%.

Таким образом, одной из приоритетных задач бюджетной политики на современном этапе является дальнейшее повышение эффективности и прозрачности бюджетных расходов.

В течение 2008 года, в рамках переходных положений Бюджетного кодекса все участники бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры таким образом, чтобы не было сбоев при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся:

· создание и внедрение эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме;

· создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами;

· а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита.

Заключение

Таким образом, в данной работе нами рассмотрены основные вопросы функционирования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации на примере федерального бюджета.

Глава 1 работы посвящена теоретическим моментам исполнения бюджета. Мы рассмотрели мнения разных авторов по вопросу определения понятий «бюджет», «исполнение бюджета», дали свое, на наш взгляд, более полное и точное определение понятия «казначейское исполнение бюджета».

Также нами освещен процесс перехода от банковской системы исполнения бюджета к казначейской в Российской Федерации, при этом особое внимание мы уделили преимуществам такого преобразования.

Мы осветили основы организации казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации, включая принципы функционирования системы, состав и полномочия участников процесса исполнения бюджетов, порядок исполнения бюджета по доходам и расходам, структура и функции органов федерального казначейства; опыт их работы, этапы организации работы по исполнению бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Вторая глава работы является практической, где мы применили все теоретические моменты, освещенные в первой главе, непосредственно к федеральному бюджету. Здесь особое внимание мы уделили механизму формирования и распределения доходов федерального бюджета, а также отражению в учете процессов распределения и зачисления доходов федерального бюджета. Также мы осветили все стадии исполнения федерального бюджета по расходам, особо обращая внимание на изменения бюджетного законодательства в этой сфере.

Также во второй главе мы привели и проанализировали статистические данные об исполнении федерального бюджета за 2007 год и I квартал 2008 года. На основании чего мы подтвердили целесообразность изменений в федеральном бюджете, предусмотренных проектом Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Глава 3 работы является аналитической и посвящена перспективе развития казначейской системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации.

Мы подробно остановились на проблемах исполнения федерального бюджета, а также предложили пути их решения, в числе которых переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета, реализация проекта модернизации казначейской системы исполнения бюджета, повышение эффективности и прозрачности расходов федерального бюджета. Также нами были предложены критерии, по которым можно судить об эффективности функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Таким образом, мы провели комплексную оценку функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации и можем сделать следующие выводы:

· исполнение бюджета – процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового периода;

· казначейское исполнение бюджета основано на следующих принципах – единства кассы, учета финансирования в разрезе лицевых счетов, прозрачности бюджета, лимитов бюджетных обязательств и др.;

· исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке Российской Федерации и его рассчетно-кассовых центрах;

· зачисление доходов на лицевые счета органов казначейства происходит ежедневно, что подтверждается выпиской банка по каждому лицевому счету; в функции казначейства при этом входит учет всех поступивших сумм по видам налогов и платежей;

· в процессе исполнения бюджета по расходам казначейские органы выполняют текущий контроль, проверяя каждый платежный документ на правильность заполнения и целевой характер платежа;

· изменения в бюджетном законодательстве, связанные с вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса РФ положительно повлияли на совершенствование системы исполнения федерального бюджета, но не решили всех проблем;

· главной проблемой исполнения федерального бюджета всегда была и остается недостаточная прозрачность расходов федерального бюджета, а также несвоевременное принятие нормативно-правовых актов, регулирующих исполнение бюджета;

· основные меры по совершенствованию системы исполнения федерального бюджета – это переход к управлению ликвидности единого счета бюджета и работа над прозрачностью бюджетных расходов;

· для комплексного рассмотрения вопросов функционирования системы исполнения бюджета необходимо разработать систему показателей эффективности исполнения бюджета, которая на данный момент отсутствует.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации – М.: ГроссМедиа, 2008.

2. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. № 198 – ФЗ.

3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» от 28 декабря 2006 г. № 211 – ФЗ.

4. Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

5. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. №1556.

6. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

7. Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 11 ноября 2006 г. № 669.

8. Постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 14 ноября 2007 г. № 778

9. Акперов И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учеб. пособие. – М.: Финансы и статистика, 2007.

10. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2007.

11. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. – СПб.: Питер, 2007.

12. Прокофьев С.Е. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России: Автореф. дис. докт. эк. наук. – Саратов, 2003.

13. Селезнев А.З. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / А.З. Селезнев / под ред. проф. В.Ю. Катасанова. – М.: Магистр, 2007.

14. Гурвич Е. Бюджет свободного полета / / Российская газета от 3 августа 2007. № 4431. С.3.

15. Дроздов О. Перспективы перехода к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета / / Бюджет. 2008. № 3. С. 71-73.

16. Нестеренко Т. Г. Этапы бюджетной реформы / / Финансы. 2008. № 2. С. 3-7.

17. Яковлева Е. Этапы становления и перспективы развития системы управления финансами Казначейства России / / Бюджет. 2008. № 1. С.76-78.

18. Янина С. В. Системный анализ потенциальных критериальных составляющих для комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета / / Электронный журнал «Исследовано в России». - http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/189.2014 .pdf

19. http://www.minfin.ru

20. http://www.roskozna.ru

Приложения

Приложение № 1. Доходы федерального бюджета на 1 мая 2008 года.

Приложение № 2. Расходы федерального бюджета на 1 мая 2008 года.

Приложение № 3. Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 1 мая 2008 года.

Приложение № 4. Оценка платежей в федеральный бюджет, администрируемых Федеральным казначейством

[1] Седова М.Л. Некоторые вопросы организации бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2007, № 1. С. 7–10.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст.6.

[3] Там же.

[4] Там же.

[5] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 6.

[6] Постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе» от 11 ноября 2006 г. №669.

[7] См.: Федеральное казначейство: доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 гг. – М.,2008.

[8] См.: Приложения №1, №2, №3.