Бюджетная политика в условиях формирования модели конвергентного регионального развития в Украине

Введение

В работе очерчены методологические основы исследования влияния бюджетной политики на темпы развития регионов. Оценено влияние методов и инструментов государственной бюджетной регуляции на процессы конвергенции (дивергенции) регионального социально-экономического развития Украины. Предложены направления формирования модели конвергентного развития регионов Украины.

Региональное развитие независимой Украины характеризуется двумя основными трансформационными тенденциями. С одной стороны, происходит активизация процессов регионализации государства на фоне увеличения неравномерности социально-экономического развития регионов и разной быстроты формирования их рыночного потенциала, а с другой – имеет место укрепление государственной вертикали власти, что сопровождается концентрацией финансовых ресурсов на государственном уровне и совершенствованием системы межбюджетного перераспределения, которая призвана устранить неравномерность в бюджетной обеспеченности населения разных регионов по ключевым характеристикам качества жизни. Поэтому с момента становления государственности в Украине вопросы усиления межрегиональной дивергенции и необходимости перехода к конвергентной модели регионального развития остаются одними из наиболее актуальных. Проблема осложняется необходимостью одновременного сочетания в региональном развитии принципов региональных свобод и регионального своеобразия, целостности национального пространства и его интеграции в глобализированный мир.

Бюджетная политика в условиях формирования модели конвергентного регионального развития в Украине

Указанное обусловливает необходимость и целенаправленной государственной политики регулирования регионального социально-экономического развития, направленной на решение очерченных проблем, и наиболее полного использования потенциала украинских регионов. Для успешности такой государственной политики необходимым условием является изменение парадигмы управления региональным развитием и переход от традиционной аксиоматики компенсационных механизмов реализации региональной политики к рыночным и стимулирующим методам управления на основе усиления внутригосударственного интеграционного взаимодействия региональных экономик с целью обеспечения их конкурентоспособности и конвергентности экономического роста страны в целом. Достижение данных задач должно подкрепляться соответствующими методами и инструментами бюджетной политики. Это расширяет научный поиск и требует применения качественно новых подходов к совершенствованию государственного регулирования регионального развития, в частности в бюджетной сфере.

В современной экономической науке есть два абсолютно противоположных взгляда на результаты экономического развития регионов в условиях нерегулируемого рынка. Неоклассики (Р. Барро, X. Сала-и-Мартин, Д. Ква, Дж Борте, Дж. Стейн) конечный результат видят в конвергенции (сближении) в уровнях доходов и темпах развития регионов, а сторонники теории кумулятивной причинности и новой экономической географии (Дж. Фридман, П. Круг-ман, М. Фуджита, П. Мартин, Дж. Оттавиано) прогнозируют дивергенцию (расхождение) регионов по данным показателям. Существуют две взаимосвязанные, но не идентичные концепции конвергенции, обусловливающие разные эффекты экономической политики, – а-конвергенция и р-конвергенция. Первая предусматривает сокращение межрегиональной дифференциации показателей валового регионального продукта (ВРП) на 1 чел. или других показателей доходов. Вторая является результатом ускоренного развития более бедных регионов, которое приводит к постепенному сглаживанию межрегиональных асимметрий.

Процессы абсолютной и условной (3-конвергенции выдвигают разные требования к системе государственного регулирования экономического развития регионов со стороны центрального правительства. Если существует достаточно быстрая абсолютная р-конвергенция и расхождения в уровнях экономического развития регионов автоматически снижаются в результате действия рыночных сил, то вмешательство правительства необязательно. Если же существует условная р-конвергенция и условия развития региональных экономик качественно разные, то сближение уровней экономического развития регионов будет происходить только до определенного предела. Дальнейшее сокращение межрегиональных расхождений невозможно без активного государственного вмешательства, направленного на устранение препятствий для преодоления относительного отставания и реализации экономического потенциала наименее благополучных регионов. Задача государственной региональной политики в этом случае состоит в применении таких инструментов, которые смогут сделать равновесными уровни развития слаборазвитых регионов.

Анализ (3-конвергенции регионального развития может быть проведен путем тестирования ряда моделей:

– абсолютной (3-конвергенции, которая требует оценивания параметров уравнения регрессии

= б-в ln y r_io + е_i

где y r_io –реальная ВДС на 1 чел. в регионе і на начало анализируемого периода;

– реальная ВДС на 1 чел. в регионе / на конец анализируемого периода;

Д – длительность анализируемого периода;

– условной р-конвергенции, предполагающей оценку параметров эконометрического уравнения

= б-в ln y r_io +Xг+ е_i,

где X – матрица региональных факторов развития, характеризующих равновесие устойчивого состояния каждого региона;

– минимально-условной р-конвергенции в спецификации пространственного лага (spatiallag model)

= б-в ln y r_io +уSg_iд+ е_i.

Данная модель позволяет учесть пространственную автокорреляцию остатков модели путем включения в качестве объясняющей переменной эндогенного пространственного лага на логарифм средних темпов развития ВДС на 1 чел. (Sg_iд).

Если первые две модели позволят нам определить общие тенденции относительно темпов экономического развития регионов Украины (идентифицировать, конвергентная или дивергентная модель регионального развития в стране), то последняя будет служить для оценки гипотезы о влиянии развития одних регионов на развитие их соседей (пространственное распространение темпов развития и динамики доходов), а также о существовании в Украине «клубов» конвергенции.

Оценка по приведенным показателям позволяет определить, имеют ли региональные диспропорции тенденцию к сокращению или, наоборот, – со временем углубляются.

Подход к изучению влияния государственной бюджетной политики на конвергенцию или дивергенцию регионального развития базируется на традиционном анализе конвергенции доходов. В основе такого исследования лежит допущение модели Солоу, что темпы роста налоговых поступлений и государственных расходов равны темпам роста общего дохода (предполагается, что ставка налога остается неизменной на протяжении исследуемого периода). Как следствие, факт конвергенции общих доходов территорий является основой для гипотезы о конвергенции их бюджетных параметров. Дж. Скулли осуществил эмпирическое тестирование данного допущения и пришел к выводу, что пространственная конвергенция налоговых поступлений отдельных штатов США имеет те же темпы, что и конвергенция общего экономического развития страны. С. Аннала проверял конвергенцию нескольких расходных и доходных характеристик фискальной политики в разрезе штатов США и пришел к выводу, что штаты, которые сначала имели низкую бюджетную обеспеченность, демонстрировали более высокие темпы развития по сравнению со штатами с высокими бюджетными доходами. Это привело автора к выводу о наличии процесса конвергенции параметров фискальной политики в США.

В Украине широко и всесторонне исследованы теоретические и прикладные аспекты финансового обеспечения регионального развития. Однако до сих пор вне внимания ученых остается вопрос влияния бюджетной политики на темпы экономического роста, а также определения ее роли в переходе к модели конвергентного регионального развития.

Для определения типа регионального развития Украины оценим модели абсолютной и условной конвергенции по темпам роста реальной ВДС за 2001–2007 гг. Выборка исследования – 25 объектов (АР Крым и 24 области Украины). Результаты оценивания моделей представлены в таблице 1.

Модель абсолютной конвергенции не отклоняется на 5%-ом уровне значимости и отклоняется на 10%-ом уровне значимости. Этот результат можно рассматривать как слабое подтверждение гипотезы об абсолютной р-конвергенции экономик украинских регионов. Быстрота конвергенции v = 2,11% в год значит, что при сохранении тенденции к конвергенции, сформировавшейся в 2001–2007 гг., межрегиональные отличия в ВДС на 1 чел. могут сократиться в 2 раза за 32,8 года.

Таблица 1. Оценка конвергенции темпов развития регионов Украины в расчете на 1 чел. (2001–2007 гг.)

По результатам оценивания гипотеза об отсутствии минимально-условной конвергенции (равновесные уровни пропорционального развития регионов отличаются по темпам роста ВДС на 1 чел. только за счет пространственной кластеризации) не отклоняется на 5%-ом уровне значимости. Другим важным результатом оценки модели минимально-условной конвергенции является наличие эффекта «пространственного перетока»: коэффициент пространственного лага 0,48 означает, что в данной модели экономическое развитие региона статистически значимо связано с экономическим развитием других регионов, причем чем ближе и больше (по объемам ВРП и ВДС) соседние регионы, тем сильнее их влияние на исследуемый регион (в соответствии с матрицей пространственных весов).

Таким образом, средние темпы развития региона положительно коррелируют со средними темпами развития соседних регионов в результате существования эндогенного пространственного лага. Одновременно отметим, что первоначальный уровень ВДС региона на 1 чел. и эндогенный пространственный лаг объясняют в этой модели около 32,8% вариации средних темпов роста ВДС на 1 чел. Такой достаточно низкий показатель объясненной вариации указывает на возможность существования других, не включенных в модель факторов, существенно влияющих на траектории развития регионов.

Учитывая то, что результаты проверки гипотез о конвергенции регионального развития в Украине не могут быть определены однозначно как положительные, важно оценить влияние экономической политики государства, в частности межбюджетных трансфертов правительства и капитальных вложений региональных бюджетов, на обеспечение условий конвергентного развития.

Для проверки действенности указанных мер нами проведена оценка регрессионной модели условной конвергенции. В качестве условий были включены три контролирующие переменные:

1) среднее за период 2001–2007 гг. отношение объема совокупной финансовой помощи⁶ из государственного бюджета к ВДС;

2) среднее за период 2001–2007 гг. отношение объема совокупной финансовой помощи из государственного бюджета к общему объему доходов регионального бюджета;

3) среднее за период 2001–2007 гг. отношение инвестиций в основной капитал, профинансированных из бюджетов всех уровней, к ВДС.

Гипотеза условной конвергенции предусматривает, что в такой модели регрессии знак при первоначальном уровне ВДС на 1 чел. должен быть отрицательным (как и в предыдущих исследованиях), а при контролирующих переменных – положительным, то есть больший объем трансфертов в регион (или рост объемов инвестирования) должен был привести к наивысшим темпам экономического развития региона. Результаты оценки модели с указанными контролирующими переменными приведены в таблице 2.

Как видим из представленных результатов, коэффициенты при первоначальном уровне ВДС региона в расчете на 1 чел. имеют отрицательный знак и близки по значению к результатам проверки гипотезы об условной конвергенции (см. табл. 1), следовательно, гипотеза об условной конвергенции регионального развития на протяжении 2001–2007 гг. действительно не может быть отброшена. А отрицательные знаки при контролирующих переменных (кроме инвестиций за счет бюджетных средств) свидетельствуют о незначительной роли бюджетной политики в этом процессе. Так, регионы, получившие большие трансферты из государственного бюджета, продемонстрировали более низкие темпы роста. Положительное влияние на региональное развитие имели лишь государственные инвестиции в основной капитал (об этом свидетельствует положительный знак при этом коэффициенте), а такое небольшое значение показателя говорит об очень низкой эффективности и преимущественно социально-политической направленности инвестиций.

Таблица 2. Результаты оценки влияния мер государственной бюджетной политики на темпы роста ВДС региона на 1 чел. (2001–2007 гг.)

Другая важная сторона бюджетной политики – ее региональный срез, в частности доходы и расходы региональных бюджетов. Гипотезу о существовании р-конвергенции бюджетной политики на уровне регионов Украины опротестуем на основе оценки моделей абсолютной р-конвергенции, минимально-условной р-конвергенции и минимально-условной р-конвергенции в спецификации модели пространственного лага. Результаты расчетов параметров моделей р-конвергенции для бюджетных доходов и бюджетных расходов представлены в таблицах 3 и 4.

Таблица 3. Результаты оценки моделей р-конвергенции для бюджетных доходов

Оценки моделей р-конвергенции для бюджетных доходов подтвердили гипотезу об отсутствии тенденции к единым стандартам бюджетной обеспеченности. При этом модели условной р-конвергенции показали статистически значимые результаты и доказали существование разных бюджетных стратегий, которые определяются региональными факторами. Оценки налоговых поступлений, составляющих основную часть собственных доходов региона и связанных с экономической активностью на территории региона, показала наличие положительных внешних межрегиональных эффектов. То есть экономическая активность соседних регионов и эффективная налоговая ставка (речь идет о наличии упрощенного режима налогообложения в пределах определенных территорий – свободных экономических зон, специальных экономических зон, территории приоритетного развития) создают условия для увеличения налоговых поступлений в соседних регионах.

Таблица 4. Результаты оценки моделей [І-конвергенции для бюджетных расходов

Оценки, полученные для характеристики бюджетных расходов, оказались не такими однозначными, как для доходных параметров. Если для региональных бюджетных расходов в целом и социальных расходов характерна дивергенция, то для расходов на инфраструктуру и жилищно-коммунальное хозяйство присуща тенденция к унификации. Однако и для этих расходов более значимыми являются результаты, полученные для моделей условной конвергенции при доминировании пространственных факторов. Положительные внешние эффекты генерируют только социальные расходы, а расходы в целом и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство создают негативные экстерналии, то есть увеличение бюджетных расходов регионов позволяет соседям сокращать затраты на соответствующие статьи. Очевидно, что немобильность эффектов инфраструктуры, пространственные лаги и пространственные погрешности оказались незначительными для моделей для данной категории расходов.

Таким образом, фискальные инструменты государственной региональной политики в Украине (в частности, финансовая помощь регионам) не могут быть признаны эффективными в отношении уменьшения дифференциации регионального экономического развития. Отсутствие корреляции между показателями финансовой помощи регионам и темпами их развития свидетельствует о том, что она не способствует росту темпов их развития. Регионы, получавшие большие объемы трансфертов из государственного бюджета в начальном периоде, характеризовались более низкими темпами развития за исследуемый период. С одной стороны, это может говорить о том, что финансовую помощь получали действительно те, кому она нужна (в дальнейшем эти регионы характеризовались более низкими темпами развития), а с другой – о негативном влиянии финансовых дотаций и субвенций на экономическое развитие региона, то есть бюджетная политика Украины не отвечала целям регулирования регионального развития.

Несмотря на то, что во всех государственных документах, определяющих стратегические приоритеты регионального развития в Украине, декларируется необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития регионов и переход к конвергентной модели регионального развития, до настоящего времени в Украине отсутствует единое видение направленности региональной политики – поляризированное развитие регионов или курс на их выравнивание. Автор статьи полностью соглашается с социальным целевым императивом государственной региональной политики, который состоит в обеспечении полноценной жизненной среды для людей во всех без исключения регионах Украины. Однако, учитывая ограниченность финансовых ресурсов в государстве, правительство не может одновременно поддерживать успешные регионы и финансировать развитие депрессивных и дотационных. Поэтому экономические приоритеты государственной поддержки требуют конкретизации: какие именно регионы Украины и какими методами должны поддерживаться? Неопределенность в этих вопросах означает и дальнейшее рассеивание государственных средств, часто необоснованный подход к выбору региональных программ, которые будут финансироваться за бюджетные средства, и отсутствие критериев оценки эффективности регионального развития.

Выводы

На наш взгляд, одним из путей избежания конфликта между критериями экономической эффективности и социальной справедливости является проведение эффективной государственной региональной политики, направленной на рациональное использование социально-экономического потенциала региональных экономик, развитие внутреннего рынка и углубление межрегиональной экономической интеграции. Наряду с этим, исходя из результатов эмпирических исследований характера межрегиональной экономической асимметрии в Украине, считаем, что основными объектами государственной региональной экономической политики должны стать не отдельные регионы, а крупные макрорегионы или межрегиональные кластеры, характеризующиеся относительной однородностью территорий, которые они включают, и способные повышать эффективность участия в межмакрорегиональном разделении труда на основе опережающего развития отраслей специализации.

Выбор макрорегионов как основных объектов государственной региональной экономической политики обусловлен рядом обстоятельств. Во-первых, это особенности межрегиональной асимметрии в Украине, для которой характерно существенное превышение межмакрорегиональных диспропорций над внутримакрорегиональными. Во-вторых, это наличие на уровне макрорегионов реальных предпосылок для выбора и реализации инвестиционных проектов, позволяющих добиться заметного повышения эффективности территориальной, экономической системы (на уровне отдельных регионов и тем более – локальных территориальных образований, оказавшихся в состоянии длительной депрессии, такие предпосылки могут отсутствовать).

Государственная политика, направленная на формирование модели конвергентного развития регионов Украины, должна быть поэтапной. На первом этапе нецелесообразна концентрация средств и усилий на вопросах преодоления отсталости и депрессивности наиболее кризисных локальных ареалов макрорегионов. Вместо этого стоит сконцентрироваться на стимулировании развития наиболее перспективных отраслей и полюсов роста, способных обеспечить наибольший динамизм развития макрорегионов. Это позволит решить ряд задач:

– сформировать в пределах макрорегионов динамичные центры роста, способные передавать импульсы развития другим территориям, входящим в состав данного макрорегиона, и заметно улучшить гравитационный потенциал всех территорий макрорегиона (определяемый уровнем транспортных расходов, связанных с доступом к емким рынкам продукции и ресурсам);

– аккумулировать в результате реализации эффективных инвестиционных проектов финансовые ресурсы, необходимые для развития отсталых регионов в пределах макрорегиона.

Решение этих задач на втором этапе позволит практически реализовать эффективную поддержку центров роста «второго порядка» каждого макрорегиона, у которых несколько меньший потенциал развития. Используя созданные на первом этапе финансовые ресурсы и рыночные возможности, можно будет подготовить и реализовать инвестиционные проекты, ориентированные на обеспечение сбалансированного развития отсталых регионов.

И только на третьем этапе реализации стратегических целей регионального развития могут быть решены социально-экономические проблемы самых слаборазвитых и депрессивных ареалов макрорегионов.

Такая последовательность действий обусловлена тем, что результативное решение проблем наиболее депрессивных локальных ареалов возможно лишь при условии существенного увеличения экономического и финансового потенциалов регионов, в пределах которых они размещены. А это невозможно без предварительной реализации наиболее эффективных инвестиционных проектов, которые могут быть предложены не для зон с наиболее острой депрессией, а для других точек, у которых весомые конкурентные преимущества, например, более высокий инновационный и человеческий потенциал, эффект агломерационной экономии или благоприятное размещение с точки зрения доступа к ключевым транспортным магистралям.

Эта политика может не только сократить масштабы межрегиональной экономической асимметрии, но и повысить темпы роста национальной экономи-ки в целом. Однако эти эффекты в достаточной степени могут проявиться только в долгосрочном периоде при условии проведения эффективной государственной бюджетной политики, предусматривающей перераспределение финансовых ресурсов между богатыми и бедными регионами исходя из приоритета национальных интересов.

Такое перераспределение не будет отвечать интересам успешных регионов, особенно в краткосрочной перспективе, и не может быть оправдано по критерию Паретто-оптимума. Но положительный эффект данного перераспределения для системы в целом в долгосрочной перспективе может существенно преувеличить временные потери успешных регионов. Ведь при отсутствии государственной инвестиционной поддержки дотационные регионы будут продолжать терять экономическую базу и становиться все более зависимыми от текущей государственной поддержки, масштабы которой придется наращивать. Необходимость направлять еще большую долю доходов, создаваемых в успешных регионах, на текущую финансовую поддержку дотационных регионов отрицательно скажется и на темпах экономического развития первых.

Наряду с этим доминирование интересов центра над интересами регионов не означает исключение регионов из процесса разработки и реализации государственной региональной экономической политики. Региональные органы власти должны рассматриваться как партнеры государственного центра, причем не только в отношении реализации мер государственной политики на подведомственных территориях, но и касаемо корректировки целей, задач и механизмов реализации политики. Однако все ключевые стратегические решения о формировании государственной региональной экономической политики следует рассматривать как «территорию» ответственности центра, и их необходимо принимать в пользу развития всей национальной экономики, а не отдельно взятых регионов, имеющих значительный потенциал для лоббирования своих интересов в государственных органах исполнительной и законодательной власти.

Предложенный подход к формированию модели конвергентного регионального развития Украины позволит достичь очерченных целей за счет привлечения к активной экономической деятельности всех без исключения регионов страны. Если одной из целей региональной политики общегосударственного уровня является снижение асимметрии социально-экономического развития регионов Украины, то на региональном уровне власти целевая функция – актуализация собственного ресурсного потенциала и увеличение его конкурентоспособности. Это значит, что вопрос должен ставиться не о распределении функций, а об их оптимизации для достижения намеченных задач.

Список источников

1. BarroR., Sala-i-MartinX. Economic Growth. New York, McGraw-Hill, 1995, p. 28–35

2. Barro R.J., Sala-i-Martin X. Public finance in models of economic growth. «Review of Economic Studies» «Vol. 59, №4, 1992, p. 645–661.

3. Вагго R, S al а – і – М a rt і n X. Economic Growth. NY, The МГТ Press, 2004, 2nd edition, p. 87–89.

4. Fingleton B. Regional economic growth and convergence: insights from a spatial econometric

5. Ansel in L., Florax R., Rey S. (Ed.) Advances in Spatial Econometrics. Springer, Berlin, 2004

6. Fingleton B., Lopez-Bazo E. Empirical growth models with spatial effects. «Papers Regional Science» Vol. 85 (2), Blackwell Publishing, 2006, p. 177–198

7. Вaumоnt C, Ertur C., Le Gallo J. The European Regional Convergence Process, 1980–1995: Do Spatial Regimes and Spatial Dependence Matter? «European Economic Review» №52, 2002, p. 135.

8. Sсu11і G. W The convergence of fiscal regimes and the decline of the Tibout effect. «Public Choice» №72 (1), 1991, p. 51–59.

9. Экономико-географические и институциональные аспекты экономического роста в регионах. Консорциум по вопр. прикладн. экон. исслед. Канадское агентство по международному развитию. (О. Луговой и др.). – М., ИЭПП, 2007, с. 38.

10. Аппа1а C.N. Have states and local fiscal policies become more alike? Evidence of beta convergence among fiscal policy variables. «Public Finance Revue» №31 (2), 2003, p. 144–165.

11. Луніна І. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин. – К., «Наукова думка», 2006, с. 349.

12. Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2015 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. №1001

13. Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 20 грудня 2005 p. №3235-IV (3235–15)

14. Концепція державної регіональної політики України, затверджена Кабінетом Міністрів України 2 липня 2008 року.

15. Сторонянська І.З. Міжрегіональна інтеграція в Україні. Монографія. (Сторонянська І.З., Шульц С.Л.). – Львів, «Арал», 2007, с. 177–200.