Местное самоуправление и проблемы местных сообществ

Цветкова Галина Александровна — кандидат социологических наук, доцент Российской академии государственной службы.

В последнее время в сфере самоуправления местных сообществ наметились новые тенденции и направления деятельности. Это подтверждают результаты международного научного исследования "Местное самоуправление и демократия", проведенного (при поддержке РГНФ) в конце 1995-1996 гг. в 28 странах мира, в том числе в 24 республиках, краях и областях Российской Федерации и повторенного в 1998-2000 гг. В ходе российской части исследования опрашивались эксперты - представители исполнительной и законодательной власти органов местного самоуправления, а также руководители местных общественных движений и политических партий (» каждом случае опрашивалось около 1000 чел.).

По мнению экспертов, главной проблемой муниципальных образований становится содействие в организации экономической жизни на местах. Если в 1996 г. 78% опрошенных отмечали этот факт, то в 1999 г. - 90%. Подтверждается острота ситуации и статистическими данными. Производственная и финансовая база местного самоуправления в основном разнородна и испытывает кризис, особенно после 1998 г. В тяжелом состоянии находятся малые и средние города, села. За период исследований произошло некоторое смещение в приоритетности местных проблем. Если в 1996 г. 72% респондентов называли в качестве наиболее важных задач обеспечение общественного порядка, 70% - решение вопросов здравоохранения, а жилищных - 66%, то с 1999 г. как следствие возрастающих экономических трудностей на второе место вышла проблема, связанная с безработицей и трудоустройством, - 78,8%, вопросы здравоохранения -65,6 и социального обеспечения - 62,8%.

Анализ экспертных оценок эффективности решений органов местного самоуправления показывает, что в целом она оказалась достаточно низкой. Вместе с тем заслуживает внимания само признание соответствующих неудач. При первом опросе 28,9% экспертов отметили, что органы местного самоуправления наиболее эффективно справлялись с проблемами образования, 24% - с задачами социального обеспечения; при втором - 32,1% опрошенных выделили достижения в обеспечении охраны общественного порядка, 29 - в сфере образования, 29,3 -в вопросах социального обеспечения. Естественно, выявление оценки эффективности действий органов не дифференцирует проблемы в зависимости от возможностей их решения на местном уровне или федеральном, от того, можно ли их решить отдельно или только в комплексе. Одно дело - общественный порядок и безработица, другое - здравоохранение, образование, жилье, коммунальное хозяйство. К примеру, 60% опрошенных (по каждому исследованию) признали провал усилий по регулированию экономики на местах, но это лини, подтверждает реальную сложность данной проблемы, зависящей как от общефедеральных и региональных условий, так и от местных руководителей предприятий и предпринимателей. Неэффективность мер в сфере социального обеспечения признали почти 60% опрошенных в первый раз, несколько меньше -55,4 во второй.

Тем не менее наблюдается некоторая положительная динамика в признании неэффективности деятельности органов местного самоуправления: если в сфере поддержания общественного порядка ее считали неэффективной 63,8% респондентов в первом опросе, то во втором - 52,3; по ликвидации безработицы - соответственно 64,8 и 61,8; по решению проблем здравоохранения - 61,2 и 55,9; по жилью и коммунальному обслуживанию - 58-59 к 48-58%.

Оценивая степень самостоятельности местных органов власти при решении наиболее значимых проблем, 67,3% экспертов в первом опросе и 72% во втором выдвинули возможности в организации отдыха и культурных мероприятий, что объяснимо, так как это область выгодного бизнеса; в сфере борьбы с преступностью - соответственно 65,5 и 65,8%. Действительно, на местах расширилась самостоятельность по охране общественного порядка, созданы не только муниципальная милиция, но и действуют частные охранные предприятия, возрождаются народные дружины.

Серьезным препятствием для налаживания нормальной жизни населения муниципальных образований, как считали половина экспертов в первый раз и почти 70% во второй, являются постоянно возникающие социальные противоречия и конфликты. Источником наибольшей напряженности, по мнению соответственно 52,7 и 56,4% опрошенных, являются резко возросшие за последнее время различия в доходах. Этот источник по значимости превосходит различия между руководителями и подчиненными (соответственно 17,6 и 15,8%) и различия в образовании (15,5 и 8,8%), а также межнациональные различия.

Достаточно актуальной проблемой местного сообщества выступает степень участия населения в политических процессах, управлении и принятии решений. По мнению 56,7% экспертов в первом опросе и 44,5 во втором, степень вовлеченности населения в дела местного самоуправления низка. Только 13,2 и 21,6%, соответственно, заявили о ее увеличении. Эксперты также выразили свое отношение к формам и методам влияния граждан на органы власти. При обоих замерах каждый второй указал в качестве наиболее влиятельных электоральное голосование, референдум и средства массовой информации. Далее по значимости при первом опросе 33,7% назвали сами органы местного самоуправления, а при втором 42,7 - создание специальных комиссий по устранению возникающих разногласий.

Возможности общественных организаций, политических партий на муниципальном уровне оцениваются наиболее ничко . При первом опросе это признали 14,8% экспертов по каждой позиции, 15,5% также оценивают и роль профсоюзов; во втором опросе мнение несколько изменилось, что связано, вероятно, с наступлением электоральных событий (соответственно 28,7, 17,3 и 23,2%). Вместе с тем в обоих замерах почти по 80% экспертов видят назначение партий и проведении выборных кампаний, примерно 70% - в подготовке альтернативных политических программ. С функцией выдвижения ими кандидатов в местные представительные и исполнительные органы власти в первый раз согласились 74,3% экспертов, а во второй -лишь около половины.

Низкой признается и степень влияния митингов и публичных дискуссий (соответственно 17,5 и 19,9%). В то же время политическому противостоянию придают значение немногие эксперты. Так, по данным второго опроса, угрозу социальному благополучию и политической стабильности на местах видят в носителях крайне правых взглядов лишь 17,3% экспертов, а в носителях крайне левых – 11,1.

Мнение экспертов заметно разошлось по вопросу участия населения в делах местного самоуправления. При первом опросе почти половина, а втором - 36,0% респондентов предлагали ввести серьезные ограничения для участия населения в решении местных проблем. 15,5 и 12,3%, соответственно, - сторонники обсуждения с населением лишь самых простых вопросов. Частично это мнение поддержали 30,5 и 22%. Полностью согласен с утверждением, что участие людей в принятии решений необязательно, если они принимаются коллективом доверенных и компетентных лиц, в первый раз был практически каждый четвертый, а во второй -каждый третий эксперт. В то же время при первом опросе каждый шестой эксперт безоговорочно и треть опрошенных частично поддерживали право каждой личности или организации подавать в суд на местную власть, обжаловать неправомерность их действий. При втором - эти позиции выглядели соответственно как 51% и 31%. Утверждение "решение по общественным делам должно приниматься с учетом согласия общественности" в первый раз полностью признавали 45,2% экспертов и 48,7% - "скорее согласны", во второй - соответственно 56,7 и 33,6%,.

Отношение местных властей к правам людей характеризует и мнение экспертов по вопросу, имеют ли жители право требовать от официальных лиц объяснение мотивировки их действий, решений. При первом замере полностью согласились с этим правом 48,6% экспертов и частично - 43,8%; при втором - 56 и 34 соответственно. Утверждение "деятель обязан поступать в соответствии с пожеланиями населения, даже если он не согласен с ними" признали в первом опросе полностью 20% опрошенных и 23% его отвергли при 52% выразивших скорее согласие, чем несогласие; во втором - соответственно 25, 22,8 и 36,9% опрошенных. Взаимодействие местных властей и населения в принципе предполагает обязанность первых открыто информировать общественность не только об успехах, но и неудачах своей деятельности. В обоих замерах с этим полностью согласились по 80% экспертов. В то же время более 60% экспертов считали, что власти не должны обнародовать некоторые факты во избежание недоразумений.

Несколько изменилась точка зрения опрошенных по определению целей местных властей: если в первый раз почти каждый второй эксперт отметил, что местные власти должны заботиться о социальной справедливости и не допускать перекосов в размерах доходов, то во второй - данной позиции придерживались только 35,6%. По 70% опрошенных в обоих случаях признавали ценностью свою социальную и гражданскую востребованность , ощущение полезности людям. Вместе с тем, по результатам второго опроса, 81% экспертов были недовольны тем, что не работают законы, обеспечивающие социальные права граждан; 73% считали, что не действуют законы, регулирующие экономическую деятельность; 68% негативно оценивали политическую обстановку в стране, а 85% заявили о кризисе управления страной, в которой царят анархия (53% опрошенных) и произвол властей (32%).

В качестве некоторых выводов из исследований можно отметить следующее. Наряду с положительными фактами деятельности местного самоуправления обнаруживаются трудности и негативные явления. Главной проблемой муниципальных образований на протяжении ряда последних лет остается организация экономической жизни. Наблюдается рост социальных противоречий и конфликтов, связанных в первую очередь с резкой подоходной дифференциацией местного сообщества. Зафиксирована низкая степень участия населения в решении насущных вопросов, преобладают самые очевидные, самые общие и далеко не самые действенные меры по активизации участия людей в управлении. В известной степени они являются исходными, первоначальными в подготовке населения к участию в управлении.