Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок

МГЮА

Курсовая работа по конституционному праву России.

Тема1. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок.

Москва 2000

Оглавление.

Стабильность конституции и гарантии ее обеспечения.

Конституция РФ – основной закон государства характеризируется стабильностью, устойчивостью содержания. Это позволяет поддерживать устойчивость правовой системы и государственного механизма. Вместе с тем стабильность конституции не означает ее неизменности. Конституция должна отражать перемены в тех общественных отношениях, которые она регулирует. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. От­дельные изменения в ней также должны требовать серьезного обоснования.

Поэтому в большинстве стран мира установлен усложнен­ный порядок изменения конституции.

Прежние советские конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого лишь квалифицированное большинство депутатов высшего пред­ставительного органа.

Предшествовавшая российская Конституция устанавливала, что для принятия ее изменений и дополнений требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов Российской Федерации.

Только при изменении и дополнении статей Конституции, касающихся федеративного устройства, требовалось согласо­вание с субъектами федерации в лице их Советов народных депутатов. Порядок принятия новой конституции не устанавливался, и Конституция ограничивалась нормой о том, что это относится к исключительной компетенции Съезда на­родных депутатов Российской Федерации.

Такой упрощенный порядок изменения, в совокупности с другими политическими факторами, нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию Российской Федерации было внесено за короткий период око­ло 350 поправок.

Учтя предшествующий опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств, и пыта­ясь укрепить стабильность конституции, являющуюся ее не­отъемлемым свойством, действующая Конституция внесла в этот процесс существенные изменения.

Прежде всего, Конституция применяет иную термино­логию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки». Посвященная этому гл. 9 носит название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Конституция, в отличие от предшествующих, право принятия Конституции не относит к компетенции какого-либо ор­гана государственной власти. Она лишь устанавливает, что принятие Конституции Российской Федерации составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71).

Тем самым, Конституция свидетельствует о том, что она восприняла концепцию установления конституции особой уч­редительной властью, а не учрежденной, не обычной законо­дательной властью. Принятие новой Конституции отнесено к полномочиям Конституционного Собрания, которое только и может принять ее 2/3 голосов от общего числа его членов или внести на всенародное голосование. В случае референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосова­нии при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Порядок образования Конституционного Собрания будет определен, в соответствии с Конституцией, федеральным кон­ституционным законом.

Конституция в ст. 134 ввела новую норму, определяющую перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок. По прежней Конституции этот вопрос не регламен­тировался, и на практике это приводило к тому, что голосом одного депутата без какой-либо предшествующей подготови­тельной процедуры запускался механизм голосования об из­менении того или иного положения Конституции.

Теперь предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, представительные (законодательные) органы субъектов Россий­ской Федерации, а также группы численностью не менее 1/5 чле­нов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Феде­ральным Собранием. Это относится к главам 1, 2 и 9: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражда­нина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Предложение о пересмотре статей этих глав требует очень значительной поддержи членов и депутатов обеих палат. Их число должно составлять 3/5 голосов от общего числа в каж­дой из палат. Но и при такой ситуации, как отмечалось выше, поправки в эти главы не допускаются. Созываемое в таком случае Конституционное Собрание либо подтверждает незыб­лемость данной Конституции, либо разрабатывает проект но­вой Конституции.

Поправки в соответствии с Конституцией допускаются только к главам 3-8. Они принимаются в порядке, предусмот­ренном для принятия федерального конституционного закона, т. е. требуют одобрения не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы.

Кроме этого, Конституция закрепляет в качестве необхо­димого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Положение Конституции о ее изменениях относятся только к нормам ст. 65 Конституции, характеризующей состав субъек­тов Российской Федерации, их наименования. На основании федерального конституционного закона о принятии в Россий­скую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционного статуса субъектов вносятся изменения в ст. 65.

При изменении наименования субъектов федерации новое наимено­вание подлежит включению в ст. 65 Конституции без особых процедур.

Зарубежный опыт изменения конституций.

Внесение изменений в конститу­цию совсем не редкое явление в конституционном развитии. Боль­шинство конституций мира претерпели изменения со времени их при­нятия. Так, в Конституцию США со времени ее принятия было вне­сено 27 поправок (предложений о пересмотре конституции в Конгрес­се США рассматривалось более десяти тысяч). В Конституцию Фин­ляндии существенные поправки вносились в 1926, 1930, 1943, 1950 годах. В 1974 г. Конституционный комитет разработал важные по­правки к конституции, затрагивающие такие серьезные вопросы, как разграничение полномочий президента, других государственных ор­ганов, основные экономические и социальные права человека, охра­на прав собственности. В 1986 г. в Греции была принята серия попра­вок к Конституции 1975 г., лишивших президента ряда важных пол­номочий, в том числе права смещения премьер-министра, права про­возглашать чрезвычайное положение, а также ограничивающих его права распускать парламент, объявлять референдум. В Конституцию Российской Федерации 1978 г. в конце 80-х — начале 90-х годов было внесено более 300 поправок.

В то же время конституции некоторых стран ввиду жестких пра­вил внесения в них поправок остались неизменными со времени их принятия (Конституция Японии 1947 г., Конституция Дании 1953 г. и др.).

Не существует проблем изменения конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. Это осуществляется путем приня­тия обычного закона (Израиль, Индия, Монако, Новая Зеландия, Саудовская Аравия).

Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного боль­шинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено ут­верждение поправок на референдуме или большинством субъектов федерации, если речь идет о федеративных государствах. Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени (например, в Греции поправки должны быть приняты Палатой депу­татов двух последовательных созывов (ст. 110 Конституции).

В некоторых странах различные части конституции изменяются по-разному. Так, положения Конституции Индии об исполнитель­ной и судебной власти, о выборах президента и другие изменяются решением, принятым двумя третями голосовавших членов обеих па­лат парламента страны с последующим одобрением не менее полови­ны законодательных собраний штатов. А поправки, связанные с пе­речнем штатов и союзных территорий, принимаются простым боль­шинством голосов членов парламента.

В некоторых конституциях встречаются оговорки о недопустимос­ти изменения вообще отдельных положений конституции. Так, в ст. 89 Конституции Франции 1958 г. записано: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». В ст. 139 Консти­туции Италии также говорится о невозможности пересмотра положе­ния о республиканской форме правления. Не допускается изменение Основного закона Германии, «затрагивающее разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принци­пы, записанные в статьях 1 и 20» (ч. 3 ст. 79); ст. 1 закрепляет непри­косновенность человеческого достоинства и нерушимость и неотчуж­даемость прав человека, а ст. 20 — основы конституционного строя. Конституцией Греции запрещено вообще изменять положения, оп­ределяющие основы и форму правления государства как парламен­тарной республики.

Иногда конституциями устанавливается определенный период, в течение которого запрещается вносить изменения в конституцию. Так, Конституция Греции разрешает ее очередной пересмотр только спустя пять лет после окончания процедуры пересмотра.

В ряде конституций содержатся положения, запрещающие ее пере­смотр в условиях посягательства на целостность территории госу­дарства (например, ст. 89 Конституции Франции).

Процедуры принятия и изменения конституций разнообразны. Субъектами права инициативы пересмотра конституции являются обычно те же, что и в законодательном процессе. Такое право в не­которых странах предоставлено главам государства (Бельгия, Рос­сия, Франция). Некоторые конституции предусматривают возмож­ность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру конституции. Так, в Италии законопроект может быть внесен не менее чем 50 тысячами избирателей (ст. 71 Конституции), в Австрии — 100 тысячами избирателей (ст. 120 Конституции).

Для подготовки проектов конституций или поправок нередко соз­даются специальные органы, комиссии. В Австралии для предвари­тельного рассмотрения проекта конституции в 1958 г. был образо­ван специальный консультативный орган, в Швеции, Финляндии и России для подготовки текста конституции парламентами были об­разованы конституционные комиссии. Для окончательной доработ­ки проекта конституции в России в 1993 г. Президентом РФ было созвано Конституционное совещание.

Пересмотр положений глав 1, 2, 9 Конституции России

Главы Конституции, регулирующие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, т. е. главы 1,2 и 9, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы, что нужны какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание — особый орган, наде­ленный правом решить, нужны эти изменения или нет. Если Консти­туционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разраба­тывает проект новой Конституции РФ, который принимается Кон­ституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Вопросы изменения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поправках к Конституции, поскольку по­ложения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предусматривает внесение предложений о пересмотре положений Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких предло­жений сегодня не урегулирован.

Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны вноситься предложения о пересмотре положений Конституции. Во вторых, Кон­ституция не определила, какое наименование и какую правовую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пере­смотре положений Конституции. В-третьих, существует некоторое несоответствие между положениями ст.134 и ч.2 ст. 135 Конститу­ции. Буквальное прочтение ч.2 ст. 135 Конституции, установившей, что Конституционное Собрание созывается в случае поддержки пред­ложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, по­зволяет прийти к выводу о том, что рассмотрению палатами Феде­рального Собрания подлежит предложение о пересмотре совокупно­сти положений, содержащихся и в гл.1, и в гл.2, и в гл.9 Конститу­ции. Вместе с тем Формулировка ст.134 Конституции предполагает возможность внесения предложений, в том числе о пересмотре от­дельных положений (отдельного положения) из глав 1, 2 или 9 Конституции.

Практика применения положений статей 134 и 135 Конституции не содержит примеров оконченного рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции палатами Федерального Соб­рания. Однако такие предложения вносились. Так, в 1995 г. группа депутатов Совета Федерации внесла в Государственную Думу пред­ложение <<0 пересмотре положений ст.43 главы 2 Конституции». Государственной Думой это предложение рассмотрено не было.

Часть 2 ст. 135 Конституции определяет, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. №2-П (п.2 резолютивной части) объясняет, что в тех случаях, когда Конституция требует для принятия решения определенного боль­шинства от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое большинство голосов должно быть набрано в каждой из палат Федерального Собрания, причем оно определяется от численности каждой палаты, установленной в ч.2 и ч.З ст.95 Конституции.

Конституция установила, что созыв Конституционного Собрания производится в соответствии с федеральным конституционным за­коном. В настоящее время такого закона нет. Очевидно, что за при­нятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании будут выступать лишь те депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы допускают идею пересмотра «неизменяемой» части Конституции. Естественно, те, кто не желает пересмотра «неизменяемых» поло­жений Конституции, будут блокировать принятие этого закона: от­сутствие закона о Конституционном Собрании гарантирует неизмен­ность Конституции. Таким образом, созыв Конституционного Собра­ния в первый раз фактически возможен лишь в том случае, если прежде за пересмотр «неизменяемой» части Конституции выступят не три пятых, а квалифицированное большинство парламентариев, предусмотренное в ч.2 ст. 108 Конституции для одобрения феде­рального конституционного закона. То есть сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции сначала должна быть под­держана, как минимум, большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти от общего числа членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступаю­щим за пересмотр Конституции (но не за конкретное предложение о пересмотре), сначала придется провести через парламент России федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а для этого недостаточно большинства в три пятых. Принятие названного закона - это необходимое, но не достаточное условие для созыва Конституционного Собрания. После принятия закона Собрание будет созвано, если будет поддержано уже кон­кретное предложение о пересмотре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых голосов в каждой нз палат Федерального Собрания.

Часть 3 ст. 135 Конституции определила компетенцию и основы деятельности Конституционного Собрания, наделив его учредитель­ными полномочиями. В случае своего созыва «Конституционное Со­брание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Россий­ской Федерации, который принимается Конституционным Собра­нием двумя третями голосов от общего числа его членов или выно­сится на всенародное голосование». При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее про­голосовало более половины избирателей, принявших участие в голо­совании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Вместе с тем, действующей Конституцией не опреде­лено, каким образом должно формироваться Конституционное Со­брание, сколь долго может продолжаться его работа над проектом Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конституци­онного Собрания с органами государственной власти, каким должен быть статус члена Конституционного Собрания, как должна прохо­дить разработка проекта новой Конституции. Ответы на эти и другие вопросы может дать только федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, разрабатываемый в настоящее время Государственной Думой.

Необходимо отметить, что Конституция ставит Конституционное Собрание перед жестким выбором, требуя либо подтверждения не­изменности действующей Конституции, либо, принятия новой Кон­ституции, либо вынесения проекта Конституции на всенародное голо­сование. При этом не упоминается о возможности принятия Консти­туционным Собранием каких-либо промежуточных решений, напри­мер, о внесении изменений в отдельные положения Конституции.

Порядок вынесения проекта Конституции па всенародное голо­сование частично регламентирован Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Часть 1 ст.З этого Закона устанавливает, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Консти­туции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. В соответствии с ч.2 ст. 11 названного Закона решение Конституци­онного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту РФ, назначающему референдум, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ.

Принятие и вступление в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации

В настоящее время наибольший интерес вызывают вопросы приня­тия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законода­тельные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для приня­тия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поправки необ­ходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех чет­вертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов за­конодательной власти субъектов РФ принятые конституционные по­правки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуации. Своеобразным «камнем преткновения» стали на­именование и правовая форма акта, содержащего поправку к Кон­ституции. Существовали принципиально разные подходы к разреше­нию этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных за­конов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоя­тельный вид нормативных правовых актов РФ и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, в соответствии с которой предпочтение отдавалось приня­тию поправок федеральными законами.

Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Госу­дарственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Государствен­ная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толко­вании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конститу­ционными законами.

Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толко­вании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определив­шим порядок принятия конституционных поправок.

В этом Постановлении Конституционный Суд установил, что по­правки к Конституции не могут иметь форму федерального консти­туционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регла­ментированы федеральными конституционными законами. Во-вто­рых, Конституционный Суд установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее со­ставной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции прини­маются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на про­цедуру принятия конституционных поправок требований ч.2 ст. 108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвер­тей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд также установил, что поправки к Консти­туции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Кон­ституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространен­ный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального за­кона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имею­щего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Кон­ституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны прини­маться в форме закона Российской Федерации о поправке к Консти­туции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Кон­ституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - феде­ральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции.

В п. 2 резолютивной части рассматриваемого Постановления Кон­ституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулиро­вать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одоб­ренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конститу­ционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вторых, конкретизация положе­ния ст. 136 о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступле­ния в силу конституционных поправок по существу призван уста­новить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок.

Вне всякого сомнения, процесс принятия такого федерального закона будет проходить тяжело. Причиной тому станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а различное отношение противо­борствующих сегодня политических сил к вопросам перераспреде­ления полномочий между исполнительной и законодательной вет­вями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу по­правок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дваж­ды Советом Федерации.

Принятие такого закона не было названо Конституционным Су­дом РФ в качестве обязательного условия, необходимого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем оче­видно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конституционных поправок, так как процедура и сроки их одобрения в субъектах РФ остаются неурегулированными. В сло­жившейся ситуации маловероятно, что какая-либо конституционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рас­смотрена и одобрена необходимым количеством органов законода­тельной власти субъектов РФ и вступит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в дей­ствующую Конституцию, в принципе способен заблокировать при­нятие федерального закона о порядке принятия конституционных поправок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно. В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в консти­туционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установле­ны непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в максимальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мо­тивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Внесение изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации.

Особый порядок внесения изменений в ст.65 Конституции определен статьей 137 Конституции. В соответствии с ч. 2 ст. 137, в случае из­менения наименования республики, края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст.65 Конститу­ции. Поскольку Конституцией не было определено, в компетенцию какого органа входит решение вопроса о включении в ст.65 Консти­туции нового наименования субъекта РФ, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании этой конституционной нормы.

В соответствии с п.«а» ст.71 Конституции изменение Конституции относится к ведению Российской Федерации, а согласно ч.2 ст.76 по таким вопросам принимаются федеральные законы. Казалось, что в этой ситуации можно было ожидать, что Конституционный Суд последует прецеденту, установленному Постановлением по делу о толковании ст. 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-11. Тогда Конституционный Суд указал на необходимость принятия соответ­ствующего федерального закона. Но в данном случае Конституци­онный Суд установил процедуру включения нового наименования в статью 65 Конституции, руководствуясь иными соображениями. В Постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции №15-11 Конституционный Суд установил, что изменения наименования республики, края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа вклю­чаются в текст ст.65 Конституции указом Президента РФ на осно­вании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. Этим же Постановлением было установлено, что в спорных случаях Президент использует полномочия, предусмотренные в ч.1 ст.85 Конституции (согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а при необходимости передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда). Вместе с тем, Кон­ституционный Суд отметил, что его решение не исключает возможно­сти дополнительного урегулирования порядка применения ч.2 ст. 137 Конституции федеральным законом.

Свое решение Конституционный Суд мотивировал тем, что:

- ст.71 и ст.72 Конституции не относят вопрос об изменении на­именования республики, края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа ни к ведению России- ской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и ее субъ­ектов, следовательно, в силу ст.73 Конституции решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ, а такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст.65 Конституции;

- для включения в Конституцию лишь нового наименования субъ­екта РФ принятие федерального конституционного закона не тре­буется;

- не является необходимой в данном случае и процедура, преду­смотренная ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкова­нием, данным в Постановлении Конституционного Суда от 31 ок­тября 1995 г., завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличаю­щегося как от федерального закона, так и от федерального консти­туционного закона.

В рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд также установил, что не является изменением наименования субъекта Рос­сийской Федерации в смысле ч.2 ст. 137 Конституции и, следова­тельно, не может быть произведено в указанном порядке такое пе­реименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъек­тов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других го­сударств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Та­ким образом. Конституционный Суд предостерег от возможных по­пыток произвести какое-либо изменение статуса субъекта РФ или повлиять на различные виды правоотношений посредством внесения нового наименования субъекта РФ в ст.65 Конституции.

Названное Постановление Конституционного Суда содержит ряд положений, несомненно влияющих на установление процедуры при­нятия и вступления в силу конституционных поправок. Так, абз.1 п.5 мотивировочной части данного акта устанавливает, что посколь­ку Президент РФ является главой государства и гарантом Консти­туции, то из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включе­ние в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст.ст. 136 и 137 Конституции.

В этом же Постановлении Конституционный Суд подтвердил (абз.2 п.5 мотивировочной части), что Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений, а обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (ч.З) и 108 (ч.2) Конституции, возлагающими на него полно­мочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

В соответствии с ч.1 ст. 137 Конституции изменения в ст.65 Консти­туции могут быть внесены также и на основании федерального кон­ституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и обра­зовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конститу­ционно-правового статуса субъекта РФ.

Данное конституционное положение до настоящего времени не применялось. Но поскольку порядок принятия федеральных консти­туционных законов отработан, процедурных проблем на пути при­нятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется логичным вне­сение названных в ч.1 ст. 137 Конституции изменений в ст.65 Кон­ституции указом Президента РФ, изданным на основании соответ­ствующего федерального конституционного закона. Вместе с тем, непосредственно в федеральный конституционный закон могут быть включены положения, предусматривающие внесение таких измене­ний без издания указа Президента.

Итак, Конституция РФ – акт долговременного действия, её важнейшим свойством является стабильность. Гарантией стабильности выступает особый порядок её принятия и пересмотра.

Однако, это не означает, что конституция России вовсе не нуждается ни в каких изменениях. Разра­ботка Конституции происходила в условиях жесточайшего полити­ческого противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции ее дальнейшее совершенствование — оправ­данный и правомерный процесс. Но при этом важно действовать без спешки, не поддаваться сиюминутной политической конъюнктуре, учитывать тот практический опыт, который будет накапливаться при реализации положений Конституции по мере развития общества.

Список использованной литературы.

1. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин Конституционное право Р.Ф. М. Юристъ 1996. Стр. 52-56.

2. Баглай М.В. Конституционное право Р.Ф. Учебник, М. Норма-инфра. 1998 стр. 732-741.

3. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий/ Отв. ред. В.А. Четвернин. М. 1997 стр. 560-571.

4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Т. 1-2 Отв. ред. Б.А. Страшун. М. БЕК, 1996 стр. 63-68

5. Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов. М. БЕК, 1996 стр. 40,42,54.

6. Конституция РФ: научно-практический комментарий./ Под. Ред. академика Б.Н. Топоркина. М. Юристъ, 1997 стр. 668-682.

7. Конституционное право: восточноевропейское обозрение №2(23) 1998 стр. 10.

8. Конституция Российской Федерации. М. 1996.

9. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” Собрание законодательства РФ 1998. №10. ст. 1146.

10. Постановление Конституционного суда РФ от 31 октября 1995 г. №12-П “По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ” СЗ РФ. 1995. №45. Ст. 4408