Высшее должностное лицо (глава) субъекта федерации: правовое положение и полномочия

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3
1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В СУБЪЕКТАХ РФ 4
2. ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕДУРЫ ОТРЕШЕНИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ
ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ 8
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 14
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 15

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность рассматриваемой темы обусловлена тем, что в нашей стране продолжается процесс формирования органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. За последние годы институт назначения на должность (выборов) высших должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ прошел длинный и довольно сложный путь.
Высшее должностное лицо исполнительной власти в субъектах РФ как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах РФ. Определенный интерес также представляет процедура отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой им доверия Президента РФ, которая имеет двойственную правовую природу и может рассматриваться одновременно в качестве меры федерального вмешательства и меры конституционно-правовой ответственности.
Цель, поставленная в работе - выявить особенности правового статуса высшего должностного лица исполнительной власти в субъектах РФ.
Задачи, обозначенные при выполнении работы:
определить правовое положение высшего должностного лица исполнительной власти в субъектах РФ;
выявить особенности процедуры отрешения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие правовой статус высшего должностного лица в субъектах РФ.
Предметом исследования является правовой статус высшего должностного лица исполнительной власти в субъекте РФ.
1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В СУБЪЕКТАХ РФ
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем избрания его специально созываемым собранием представителей.
В случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ несостоявшимися, - недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран, исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ осуществляется в соответствии с конституцией субъекта РФ. При этом повторные выборы проводятся в срок не позднее чем через шесть месяцев после официального объявления результатов предыдущих выборов.
Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией и законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.
Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ:
а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом;
в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ;
д) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;
е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией и законами субъекта РФ.
8. Высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию и законы субъекта РФ.
Составной частью системы исполнительной власти в Российской Федерации являются исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Нормативно-правовое регулирование порядка формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их системы осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах), иных федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, а также конституций (уставов), законов субъектов РФ [1].
В субъектах Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим. Он обеспечивает исполнение нормативных правовых актов - как федеральных, так и субъектов РФ.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
На уровне субъектов встречаются различные наименования высших органов власти, в зависимости от правового статуса самого субъекта в составе РФ: Правительство или администрация. Возглавляет исполнительную ветвь власти в субъекте РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - Президент (глава), губернатор [5, 202 с.].
При этом, необходимо уточнить, что статус глав субъектов РФ всегда закреплен в конституциях (уставах) субъектов РФ. А их положения однозначно закрепляют, что высшее должностное лицо возглавляет исполнительную власть. Примером этого может быть правовой статус губернатора Хабаровского края, закреплённый в Уставе Хабаровского края.
Таким образом, высшее должностное лицо всегда входит в исполнительную ветвь государственной власти субъекта РФ. В этом и заключается главное отличие от федерального уровня, где нельзя утверждать, что Президент РФ является главой исполнительной власти. Получается, что в субъекте РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти обозначены более определённо, чем на федеральном уровне. Такая система позволяет эффективно функционировать всей исполнительной власти субъекта РФ.
2. ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕДУРЫ ОТРЕШЕНИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ занимает важное место в современном российском законодательстве, регулирующем федеративные отношения. Отрешение в связи с утратой доверия Президента РФ стало возможным с 13 декабря 2004 г. - момента введения в действие соответствующих изменений в ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако, несмотря на то, что закон подробно не конкретизирует эти основания и оставляет под вопросом порядок их установления, отрешение приобретает характер конституционно-правовой ответственности, поскольку сами основания утраты доверия прямо названы правонарушениями. Объектом процесса применения конституционно-правовой ответственности является производство дел о конституционных деликтах.
Данный вид правоприменительного процесса известен как юрисдикционный и характеризуется более жесткими требованиями, что призвано обеспечить права и законные интересы привлекаемого к ответственности субъекта. В свою очередь процесс реализации федерального вмешательства не является юрисдикционным, поскольку основания его применения не ограничиваются деликтами, а сущность заключается в использовании, прежде всего, регулятивных норм [2, 192 с.].
Таким образом, указанные преобразования предполагают закрепление процессуальной формы установления фактов наличия оснований, являющихся поводом к утрате доверия Президента РФ.
Основаниями для утраты доверия Президента РФ являются:
выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции или не урегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Законом от 25.10.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
установление фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ;
владение и (или) пользование иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на должность главы исполнительной власти субъекта РФ;
при этом, данные основания не гарантируют, что федеральное вмешательство будет соразмерным допущенным правонарушениям.
Так, например, конфликт интересов, равно как и наличие счетов в иностранных банках в зависимости от конкретных обстоятельств, может быть невиновным и (или) малозначительным нарушением главой субъекта РФ установленных норм.
Во многом такие противоречия связаны с неточностью изложения нормы закона.
Решение об отставке главы исполнительной власти субъекта РФ может быть принято также в соответствии с другими основаниями [3, 127 с.]. Так, согласно абз. 3 п. 2 ст. 19 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» основанием для выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ главе субъекта РФ является установление судом грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, только если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан [1].
При этом, Конституционный Суд РФ определил, что, для применения такой меры федерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по основаниям, предусмотренным в п. 2-3 ст. 29.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституционно значимые тяжкие последствия [1]. Следовательно, применение данной меры вмешательства не допускается в связи с формальным противоречием нормативного акта главы субъекта РФ федеральному регулированию.
Указанные формулировки оснований обеспечивают обоснованность и соразмерность федерального вмешательства. Этой же цели способствует закрепление дополнительной предварительной процессуальной стадии - вынесение предупреждения органу или должностному лицу субъекта РФ с требованием об исправлении допущенных нарушений в определенный срок.
Предупреждение Президента РФ предусмотрено в п. 4 ст. 9, п. 2-3 ст. 29.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1]. Вмешательство может быть применено лишь в том случае, если орган государственной власти или должностное лицо субъекта РФ в течение предусмотренного законом срока не примет в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Представляется, что основание отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия также должно предусматривать установление дополнительных признаков, свидетельствующих о серьезности нарушения главой субъектов РФ правовых норм, о реальности наступления общественно опасных последствий. Предупреждение и установление сроков главе субъекта РФ для устранения нарушений законодательства устранит возможность необоснованного и произвольного отрешения.
Необходимым качеством мер федерального вмешательства является их согласованность. Такое основание для утраты доверия Президента РФ как выявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции вступает в противоречие с иной мерой вмешательства, предусмотренной п. 4 ст. 29.1 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1].
В случае предъявления высшему должностному лицу исполнительной власти субъекта РФ обвинения он может быть временно отстранен от исполнения своих обязанностей, что, в свою очередь, служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции РФ). Принятие соответствующего решения Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Из-за необходимости срочного обеспечения независимого уголовного преследования, а также необходимости защиты прав граждан от злоупотреблений со стороны должностного лица институт временного отстранения главы субъекта РФ от должности не предусматривает предварительного рассмотрения судом вопроса о законности и обоснованности принимаемого решения о временном отстранении. Предварительное обоснование отстранения находится в компетенции Генерального прокурора РФ.
Таким образом, существует возможность применения в одной ситуации любой из двух мер федерального вмешательства по усмотрению Президента РФ.
При этом одна из мер имеет упрощенный характер применения, поскольку не предполагает участие Генерального прокурора. Такая ситуация нарушает единство системы мер федерального вмешательства и создает возможность отрешения, основанного на политической необходимости, а не на правовом основании.
Важным признаком федерального вмешательства является участие нескольких ветвей власти в процессе его применения.
В соответствии с п. 2 ст. 19 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может выразить недоверие главе субъекта РФ, но решение об его отрешении от должности может принять только Президент РФ [1].
При этом некоторые основания для выражения недоверия могут быть установлены только судом. В этих случаях в применении меры федерального вмешательства участвуют все три ветви власти, причем роль каждой предполагает активные действия, подразумевающие их согласие. В большинстве мер федерального вмешательства, закрепленных российским законодательством, предусмотрено участие Президента РФ и судебных органов.
Последующий судебный контроль возможен при отрешении главы субъекта РФ Президентом РФ по каждому из оснований в случае обжалования главой субъекта РФ в Верховный Суд РФ соответствующего указа Президента РФ. В ряде случаев предусмотрено предварительное участие суда, заключающееся в установлении наличия или отсутствия оснований для применения вмешательства.
Таким образом, институт отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия можно охарактеризовать как специфическую меру федерального вмешательства. Остается актуальным развитие данного института, направленное на совершенствование как самих оснований для утраты доверия Президента РФ, так и механизма их установления: исполнительный, государственный, должностной, правовой [4, 373 с.].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе исследования, автором была проведена значительная работа. В рамках данной работы была дана оценка правового положения высшего должностного лица в субъектах РФ, опираясь на точку зрения современных научных подходов.
Проблема укрепления института исполнительной власти в субъектах РФ не решена до сих пор. Для ее решения необходимо проведение ряда правовых реформ, а также укрепление политического авторитета самой верховной власти.
В ходе исследования автором были полностью достигнуты цели и задачи, поставленные во введении, а именно:
выявлены особенности правового статуса высшего должностного лица исполнительной власти в субъектах РФ;
определено правовое положение высшего должностного лица исполнительной власти в субъектах РФ;
выявлены особенности процедуры отрешения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ.
По итогам работы автор пришёл к выводу о том, что существующая в трудах некоторых исследователей необоснованность мнений о необходимости определения правового статуса высшего должностного лица исполнительной власти в субъекте РФ законодательно является существенной. Этот принцип уже закреплен в главных нормативно-правовых актах субъектов РФ и его дублирование приведет к большей запутанности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ в ред. от 13.07.2020 №194-ФЗ // Российская газета. - 1999. - №32.
Васильченко Д. Ю. Проблемы избрания (наделения полномочиями) высших должностных лиц субъектов РФ: история и современные перспективы / Д. Ю. Васильченко // Наука, техника и образование, 2016. - № 4 (4). - С. 192-193.
Прохоров В. Н. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента как мера федерального вмешательства / В. Н. Прохоров // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики, 2016. - № 3-1 (41). - С. 126 - 129.
Прохоров В. Н. Роль судебных органов в процедуре отрешения главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента / В. Н. Прохоров // Историческая и социально-образовательная мысль, 2016. - № 5. - С. 371 - 374.
Чернова Э. Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ / Э. Р. Чернова // Инновационная наука, 2017. - № 10-2. - С. 202 - 203.