Правовое регулирование в сфере туризма

Введение
Туризм является одним из факторов, влияющих на развитие других сфер общественного производства, поскольку удовлетворение потребностей в рекреации, являющейся важной целью туризма, осуществляется не только туристскими предприятиями, но и предприятиями других секторов общественного производства.
В последнее время туризм стал социальным явлением. Из категории элитных товаров она перешла в категорию потребительских товаров. На начальном этапе своего развития туризм рассматривался как элемент социокультурного влияния. Сегодня это считается экономическим и массовым социальным явлением.
Сектор туризма - важнейшая и неотъемлемая часть экономики любого демократического государства, и в наших условиях он имеет ключевое значение в социально-экономических преобразованиях, направленных на либерализацию экономического развития. Недооценка необходимости использования новых технологий для организации туристического сектора приведет к потере возможностей использовать этот сектор для увеличения благосостояния и процветания наших стран, укрепления экономики.
Поэтому целью данной работы является изучение государственного управления в сфере туризма.
Для этого необходимо решить следующие задачи:
1. Охарактеризовать правовое регулирование в сфере туризма;
2. Дать классификацию органам управления в РФ;
3. Выделить меры государственного воздействия.
1 Правовое регулирование в сфере туризмаВ международном праве основным нормативным актом, регулирующим отношения в сфере туризма, является «Хартия туризма», принятая Всемирной туристской организацией в 1985 году. Одним из первых официальных органов, занимающихся вопросами туризма на международном уровне, являлась Конференция экспертов по статистике Лиги Наций, созванная в 1937 году. В 1975 году была создана Всемирная туристская организация.3
Конституция Российской Федерации не содержит в своем тексте слова "туризм". Однако стоит отметить, что Конституция Российской Федерации опосредованно касается вопросов связанных с туризмом. Она формирует и закрепляет принципы правового регулирования, является базой всего законодательства РФ в области туризма и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой. Определённо, право на отдых является основополагающей правовой категорией для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков. Стоит отметить, что право на отдых посредством занятия туризмом, не может быть реализовано без положений о свободе передвижения: каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.4
Непосредственно отношения в сфере туризма в РФ регулируются Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" с поправками от 5 февраля 2007 года5. В преамбуле закона декларируется, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Данный закон определяет способы государственного регулирования в данной сфере, которые включают в себя разработку целевых программ развития туризма. Поправки, от 5 февраля 2007 года, привнесли много нового в сферу туризма: государство взяло на себя функцию стандартизации и классификации сферы услуг. Информирование туристов обо всех изменениях на туристическом рынке и потенциальных опасностях в России и за рубежом – также обязанность государства. В законе впервые появились такие понятия, как деловой и социальный туризм, а также туристско-рекреационные и санаторные зоны.
В связи с принятием закона был издан приказ Федерального агентства по туризму, в котором вводится единый реестр туроператоров.6
Особая часть нового текста закона посвящена отношениям туроператоров с другими участниками рынка. После вступления закона в силу у туроператоров прибавилось обязанностей. Теперь они отвечают за организацию турпакета (пакет включает в себя в обязательном порядке перевозку и проживание, а также дополнительные услуги, которые могут быть включены в общую стоимость тура), за работу турагента и даже за работу перевозчиков. Однако финансовые гарантии грозят не всем: от них освобождены экскурсионные бюро, устраивающие поездки менее чем на 24 часа, а также офисы социального и льготного туризма.
Каждый турист является потребителем товаров и услуг. В этой области законодательства действует Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 года(c изменениями на 21 декабря 2004 года), он имеет непосредственное отношение к туристам. ФЗ об основах туристической деятельности и ФЗ о защите прав потребителей образуют своеобразный тандем, призванный обеспечить надлежащее обслуживание туристов и определить взаимоотношения, не только между туристом и туристической компанией, но и между фирмами - участниками рынка туристических услуг. Права туристов также защищены Гражданским кодексом РФ.
Чтобы определить, соответствует ли Российское законодательство общемировым тенденциям развития регулирования туристической деятельности, необходимо кратко рассмотреть законодательство стран имеющих наибольшее количество туристических посещений. По данным Всемирной Туристической Организации, в 2008 году (последние доступные данные, статистика на 2009 год имеет предварительный характер) наибольшее число туристов приняли Испания (55,6 млн.), США (49,4 млн.), Италия (36,5 млн.), Великобритания (30 млн.), Германия (21,5 млн.), Турция (20,3 млн.) и Австрия (19,9 млн.). Ниже рассмотрим большую тройку Испанию, США и Италию, а так же Турцию ввиду значительного увеличения турпотока в эту страну в последние годы.

2 Структура и функции органов управления туризмом в РФВ современной России роль индустрии туризма как источника валютных поступлений и обеспечения занятости населения постоянно возрастает. Поскольку важность туризма для национальной экономики и социального процветания очевидна, то его развитие является важным шагом как для туристской индустрии, так и для путешественников.
Признанием значительных успехов нашей страны в развитии туристкой отрасли стало избрание с Российской Федерации на 69-й сессии исполнительного совета Всемирной туристской организации на роль ее председателя. И это притом, что в ВТО входят десятки стран с высокоразвитой инфраструктурой туризма.
Экономические и социальные преобразования последнего времени делают Россию все более привлекательным объектом въездного туризма, в свою очередь все большее число российских граждан обретают возможность для дальних поездок, посещения зарубежных курортов и культурных центров.
Исходя из этого, основными видами деятельности органов, регулирующих туристическую деятельность, являются продвижение туризма в России, а также попытки расширить сотрудничество правительства и частной индустрии.
Управление этой деятельностью в широком плане представляет собой процесс выработки и осуществления управленческих воздействий. Управление туризмом на региональном уровне означает воздействие субъекта управления на объект управления.
На региональном уровне к субъектам управления туризмом (управляющей подсистеме) относятся Правительство РФ, местные органы власти, комитеты (или департаменты) по туризму и др. (в Санкт-Петербурге - Комитет по инвестициям и стратегическим проектам)8.
Объектом управления (управляемой подсистемой) являются туристские фирмы, процесс туристского обслуживания граждан в данном регионе.
Управление осуществляется посредством циркулирования определенной информации между субъектом и объектом управления. Структура управления туризмом в РФ представлена на рис. 1.
Рис. 1. Структура управления туризмом в России9.
Координационный комитет по физической культуре, спорту и туризму при Президенте РФ должен обеспечивать:
- разработку основ государственной политики в сфере туризма;
- участие в разработке законодательства РФ по туризму;
- координацию работ по экспертизе нормативно-правовых актов и федеральных программ в сфере туризма;
- анализ состояния национального туризма и выработку предложений по его развитию.
Решения Координационного комитета должны носить рекомендательный характер, его деятельность осуществляется на общественных началах и с периодичностью, необходимой для постановки задач и их решения.
В задачи Национальной туристской корпорации (НТК) входят:
- объединение финансовых и материальных ресурсов туристских, банковских и иных коммерческих структур в целях содействия в реализации программ развития туризма;
- создание национальных гостиничных цепей, конкурентоспособных на мировом рынке;
- строительство и реконструкция гостиниц, других туристских объектов и комплексов, их финансирование, ввод в действие и последующая эксплуатация;
- инвестирование проектов, направленных на комплексное развитие регионов, перспективных в области иностранного и внутреннего туризма.
Деятельность комитетов (департаментов, отделов) по туризму в администрациях субъектов определяется нормативными документами.
В мировой практике основной формой политики в области туризма является создание ассоциаций туристских фирм, агентств, туроператоров, перевозчиков, гостиниц, ресторанов.
Это связано с тем, что общественные организации более гибко, чем государственные, реагируют на изменения рынка, пожелания клиентов, более детально и профессионально разбираются в тонкостях организации процесса генерации и предоставления услуг. С учетом их предложений и требований формируется и национальная туристская политика страны. Сегодня российские туристские фирмы и агенты поняли, что на мировом рынке решающее значение будет иметь стратегия развития туризма, основанная на активном кооперировании партнеров из общественного и частного секторов.
В России для создания ассоциации туристских агентств имелись объективные предпосылки. Ощущался острый дефицит квалифицированных специалистов, отсутствовала система научного и рекламно-информационного обеспечения продвижения национального туристского продукта на внутреннем и внешнем рынках, не было условий, стимулирующих приток в отрасль частных инвестиций и т. п. Недостаточно эффективная система государственного регулирования сферы туризма открыла возможности для недобросовестной конкуренции, нарушения прав потребителей.
РАТА (Российская ассоциация туристских агентств) была создана в Москве 25 июля 1993 г. для преодоления негативных тенденций в сфере туризма и поддержки туристского бизнеса в России11. Ассоциация является добровольным некоммерческим объединением юридических лиц, занимающихся туристским бизнесом, и создана в целях координации их деятельности, обеспечения защиты их прав и представления общих интересов в государственных и иных органах, а также в международных организациях.
С 1997 г. РАТА – полноправный член Всемирной туристской организации (ВТО). РАТА имеет несколько региональных отделений: Северо-Западное (Санкт-Петербург), Ярославское, Тверское, Южно-Российское (Краснодар), Хабаровское, Приморское (Владивосток), а также представительства в Крыму (Симферополь) и Великобритании (Лондон).
РАТА насчитывает около 500 членов. В последнее время в структуре членов Ассоциации заметно возросла доля гостиниц, предприятий санаторно-курортного профиля, страховых компаний, рекламных агентств и туристской прессы. Появились компании, занимающиеся авиа- и автоперевозками.
В Ассоциацию входят 242 компании из 58 российских городов 26 субъектов Федерации.
При РАТА действуют Комитет по внутреннему туризму, комиссия по детскому и молодежному туризму, комиссия по вопросам страхования в туризме, а также комиссия по информационным технологиям в туризме.
Цели Ассоциации:
- защита коллективных интересов членов Ассоциации;
- влияние на выработку представительными и исполнительными органами власти РФ правовой, экономической и социальной политики, отвечающей профессиональным интересам членов Ассоциации, а также содействие ее эффективной реализации;
- противодействие монополизму в туристской деятельности;
- содействие развитию туристских предприятий, рынка туруслуг и цивилизованных рыночных отношений в России;
- защита интересов национальных производителей туристских услуг;
- содействие созданию благоприятных финансово-экономических условий для членов Ассоциации;
- представление интересов членов Ассоциации в туристских международных неправительственных организациях.
3 Меры государственного воздействия общего характераСреди мер государственного управления общего характера одни являются собственно экономическими, другие - мерами внеэкономического характера, но при этом непосредственно влияют на экономическое развитие туристской индустрии. К ним относятся: Прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию целевых программ развития туризма; - разработка статистических механизмов, позволяющих вести объективный статический учет и контроль в туристской индустрии.
В настоящее время в России невозможно оценить доходы, получаемые на отдельной территории от туристской деятельности, нет статистики страховых сумм по въезду в Россию и выезду из России и т.д.; - поддержка инфраструктуры туризма; - сохранение и рациональное использование туристских ресурсов: контроль за соблюдением экологических норм, охрана культурно-исторического наследия. В связи с нарастающими темпами загрязнения окружающей среды возрастает значение государственной экологической защиты: требуется введение новых регламентирующих мер и усиление существующих. Среди используемых мер - государственные ограничения на высотность зданий, на количество транспорта, прибывающего в страну, например теплоходов, входящих в порты, на неоновые вывески и т.д.
Государство создает заповедники, контролирует экологичность оборудования туристских объектов (водоснабжения, вывода сточных вод, вывоза мусора и др.); - обеспечение безопасности туристов: федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обязан информировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране или месте пребывания.
В случае стихийного бедствия он обеспечивает оказание помощи туристам, терпящим бедствие, организует эвакуацию туристов из страны временного пребывания; - обеспечение прав граждан на отдых и свободу передвижения при совершении путешествий, защита прав туристов; - упорядочение туристских формальностей; - развитие международных контактов, связанных с туристской деятельностью; - создание условий для деятельности, направленной на воспитание и образование туристов, в частности в области экологии; - содействие кадровому обеспечению: создание условий для подготовки новых кадров и повышения квалификации руководителей и персонала туристских предприятий; - содействие развитию научных исследований туристской деятельности.
Заключение
В заключение следует повторить, что туризм – это деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.
В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.
Являясь сложной социально-экономической системой, туризм подвержен влиянию со стороны многочисленных факторов, роль которых в каждый момент может быть различна.
На эффективное функционирование системы туризма оказывают влияние развитие туристской индустрии и разработка туристской политики.
Процесс управления в сфере туризма должен опираться на ряд особенностей данной отрасли. В соответствии с этим можно выделить ряд общих черт, характерных для управления в сфере туризма:
приоритет желаний конечных потребителей при планировании туристской деятельности;
непервичность туристской услуги;
большое значение маркетинга в туристской отрасли;
уникальность туристской услуги.
Таким образом, развитие туризма в каждой стране должно основываться преимущественно на тех видах и формах туризма, которые позволяют максимально и комплексно использовать имеющийся туристский потенциал.
Список использованной литературы
1. Гегедюш Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата / Н. С. Гегедюш, Е. В. Масленникова, М. М. Мокеев и др. Люберцы: Юрайт, 2016. С. 155
2. Писаревский Е. Л. Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: учебник / Писаревский Е. Л. М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. С. 64
3. Сирик Н. Оказание туристских услуг: гражданско-правовое регулирование // Наука и Образование, 2013. С. 37