история развития технического регулирования на примере изменений федерального закона о техническом регулировании

ВВЕДЕНИЕ
Вступивший 1 июля 2003 г. в силу Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» определил новую систему установления и применения требований к продукции, процессам производства, работам и услугам. Закон направлен на создание основ единой политики в областях технического регулирования, стандартизации и сертификации, отвечающей современным международным требованиям. В результате принятия закона появились новые правовые акты, прежде всего технические регламенты, существенно меняющие повседневную экономическую жизнь Российской Федерации. Основными инструментами технического регулирования станут технические регламенты, которые представляют собой обязательные правила, вводимые Федеральными законами, национальные стандарты - правила для добровольного использования, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, государственный контроль и надзор.
Федеральный закон Российской Федерации "О техническом регулировании" направлен на создание механизма обеспечения защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, обороны и национальной безопасности страны. Формирование в стране комплекса технических регламентов в первую очередь направлено на защиту национальных научно-технических разработок и использование результатов научно-технической деятельности в интересах национальной экономики, т.е. на обеспечение технологической безопасности государства.
ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Общие сведения о ФЗ «О техническом регулировании»
Главная цель Федерального закона РФ «О техническом регулировании» - создание основы единой политики в области стандартизации и сертификации. В результате принятия закона на отечественном правовом поле появилось созвездие новых норм, которые существенно меняют экономическую жизнь страны. Этот закон можно назвать «Конституцией для промышленности»: он отменяет действие законов «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» и ряда других нормативных актов. Закон требует внесения изменений и дополнений в значительное количество документов действующего законодательства, включая до 50 Федеральных законов и более 60 тыс. нормативных и правовых актов: приказы, распоряжения и постановления Правительства Российской Федерации и министерств и ведомств. Они известны как ГОСТы, ОСТы, СНИПы, СанПиНы, нормы пожарной и ветеринарной безопасности и т. д. Все они будут действовать до тех пор, пока их не заменит соответствующий технический регламент. Причем такая замена должна проходить плавно.
Не менее важной целью принятия Федерального закона РФ «О техническом регулировании» является приведение российских процедур стандартизации и сертификации в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации (ВТО) - World Trade Organization (WTO), и в первую очередь, с требованиями Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Данный закон противодействует превращению национальных стандартов и различных технических требований к продукции услугам в инструмент протекционизма по отношению к каким-либо группам товаропроизводителей. Гармонизация национальной системы стандартизации с международной облегчает выход российской высокотехнологичной продукции на мировые рынки, позволяет организовать кооперацию в ее производстве субподрядчиками из развитых стран.
Наглядным примером технического регулирования является решение Международной организации гражданской авиации о вступлении в силу с 1 апреля 2002 г. конвенции, ужесточающей требования к уровню шумов двигателей самолетов, работающих на международных линиях Европейского союза (Евросоюза). Экономические последствия для российских авиакомпаний, использующих на международных рейсах отечественные самолеты, не отвечающие этим нормам, очевидны, и об этом много говорилось.
Концепция закона «О техническом регулировании» предусматривает, что все обязательные требования к продукции и услугам устанавливаются только техническими регламентами, которые определяются Федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации. Технические регламенты должны содержать минимальные требования для обеспечения безопасности продукции (услуг) и сфера применения обязательных требований сводится к минимуму. Причем после вступления в силу технических регламентов обязательные требования стандартов перестают быть обязательными и государственный контроль (надзор) начинает осуществляться за соблюдением требований технических регламентов
Кстати, в качестве основных нормативных элементов технического регулирования мировая практика определяет технические регламенты, международные, национальные и региональные стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитацию органов сертификации и испытательных лабораторий (центров), контроль и надзор.
И все-таки Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» является идеологическим и рамочным. В нем есть ряд неоднозначных посылок, которые при определенных условиях могут ухудшить нынешнее положение в этой области. Так, некоторые разделы действующих ГОСТов по стандартизации противоречат положениям закона; нет четкого определения об участии Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в системах отечественной и международной сертификации. Однако в законе предусмотрен переходный период длительностью семь лет, в течение которых будут сосуществовать новые и старые элементы технического регулирования (т. е. соответствующие регламенты - документы, содержащие обязательные правовые нормы и принятые соответствующим органом исполнительной власти), и стандарты.
В полную же силу Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» начнет работать после введения технических регламентов и тогда Российская Федерация выйдет на формирование Единого кодекса законов о техническом регулировании.
Определение регулирования
Техническое регулирование является разновидностью государственного регулирования, которое предполагает использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономической политики государства. В рамках государственного регулирования происходит принуждение индивидов или организаций к соблюдению определенных обязательных требований под угрозой официальных санкций со стороны специализированных государственных структур и органов.
В Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) под государственным регулированием понимается разнообразное множество инструментов, с помощью которых государство устанавливает требования к предприятиям и гражданам5. Такое регулирование включает законы, формальные и неформальные предписания и вспомогательные правила, устанавливаемые государством, а также негосударственными организациями или организациями саморегулирования, которым государство делегировало регуляторные полномочия.
В статье 2 ФЗ «О техническом регулировании» дается следующее определение: техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Достаточно упрощенно этот термин можно пояснить так: техническое регулирование – обязательные условия нефинансового характера для предпринимательской деятельности, которые устанавливает государство. Очевидно, что характеристики продукции, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны иметь общие требования. То же самое относится к выполнению всевозможных работ и услуг.
В понятие «техническое регулирование» входят также и оценка соответствия продукции, процессов, работ и услуг установленным нормам, а также контроль за их соблюдением. Кроме обязательных постулатов данный термин включает в себя функции соблюдения добровольных правил в той сфере деятельности, которой занят предприниматель.
Принципы технического регулирования
На законе «О техническом регулировании» отрабатывается новый формат государственного регулирования экономики в целом. Основной принцип технического регулирования – законодательный уровень всех ограничений, которые существуют в отношении предпринимательской деятельности. Поэтому декларирование в законе принципов технического регулирования влечет необходимость их реализации при организации технического регулирования, разработке регламентирующей документации и практической деятельности предпринимателей в этой области.
1. Принцип «применение единых правил установления требований» означает, что требования формулируются единообразно, независимо от вида продукции или процесса, формы собственности юридического статуса разработчика технического регламента или стандарта, предпринимателя, выпускающего продукцию или оказывающего услугу.
2. Принцип «соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития» показывает, что требования, закладываемые в технические регламенты и национальные стандарты, должны быть выполнимыми с учетом достигнутого уровня развития отечественной промышленности, обеспеченности обладающими нужными свойствами материалами и оборудованием, технологическими процессами, необходимой информацией.
3. Принцип «независимость органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей» декларирует то, что органы и по аккредитации и сертификации не должны быть связаны ни с изготовителями (продавцами, исполнителями), ни с приобретателями никакими договорными обязательствами за исключением тех, которые предусмотрены действующими правилами.
Персонал этих органов должен быть защищен от попыток незаконного давления или других воздействий, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Руководители этих организаций должны разрабатывать меры, направленные на то, чтобы сотрудники не вступали в незаконные сделки с лицами, заинтересованными в финансовых результатах аккредитации и сертификации.
4. Принцип «единой системы и правил аккредитации» означает, что аккредитация органов по сертификации, испытательных лабораторий и центров должна осуществляться в единой системе, а терминология, правила и процедуры аккредитации, применяемые в этой системе, должны быть основаны на единых принципах с учетом международного опыта, отраженного в руководствах ИСО и МЭК, международных и европейских стандартах в области аккредитации.
5. Принцип «единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия» устанавливает единство правил, относящихся к организации испытаний и измерений, применяемой документации, общих, т. е. независимых от физической или химической природы контролируемых параметров, критериев соответствия оцениваемых объектов установленным требованиям.
6. Принцип «единство применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок» декларирует обязательность требований технических регламентов независимо от того, на основе каких договорных обязательств поставляется продукция, оказывается услуга или выполняется работа.
7. Принцип о недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации запрещает возможность создания преимуществ отдельным заявителям, искусственного затормаживания решения вопросов или их необоснованного ускорения.
8. Принцип недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации разграничивает сферы их деятельности.
В обязанности этих органов входит контроль за сертифицированной продукцией и другими сертифицированными объектами, однако уровень этого контроля различен: орган по сертификации контролирует выполнение его решений, а орган госнадзора контролирует деятельность органа по сертификации, проверяет, насколько точно выполняются его решения.
9. Принцип недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию вводит запрет на возможность одной и той же организации быть и исполнителем, и контролером своей деятельности.
10. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов отрицает возможность влияния частного капитала на деятельность, являющуюся по закону деятельностью государственного органа.
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Осуществляемая на протяжении последних двадцати лет в России реформа технического регулирования направлена на то, чтобы, во-первых, обеспечить на рынке достижение необходимого баланса между интересами потребителя и изготовителя, а во-вторых, создать условия участия страны как полноправного партнера на внешнем рынке. Под техническим регулированием понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к объектам и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Развитие технического регулирования решается, прежде всего, путем принятия законодательных актов в области технического законодательства, под которым понимается совокупность правовых норм, регламентирующих обязательные требования к техническим объектам. В 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О техническом регулировании». Его принятие положило начало реорганизации системы стандартизации и сертификации, которая необходима для устранения технических барьеров в торговле и развития малого и среднего бизнеса. Данный Закон концептуально изменил подходы к управлению научно-техническим прогрессом, стандартизацией, сертификацией и другими комплексными проблемами повышения эффективности российской экономики.
Принципы технического регулирования направлены на: развитие национальной экономики; обеспечение независимости органов оценки соответствия; формирование системы и правил аккредитации, исследований и измерений; создание доверия у потребителей и изготовителей к оценке соответствия.
Начиная с 2004 г. в России разрабатываются и утверждаются такие документы как технические регламенты, которые устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Большое первостепенное значение придается гармонизации отечественных технических регламентов с европейскими директивами и международными стандартами.
В настоящее время действует около 60 технических регламентов в целях защиты жизни и здоровья граждан; имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Применение и должными образом исполнение предприятиями требований технических регламентов способствует достижению данных целей.
Деятельность любого предприятия также связана с выполнением рекомендуемых требований нормативных документов, таких как стандарты. И здесь решающую роль играет стандартизация, являющаяся частью современной предпринимательской стратегии, ее влияние и задачи охватывают все сферы общественной жизни, обеспечивая не только конкурентоспособность продукции, но и эффективное взаимодействие изготовителя, заказчика и продавца на всех уровнях управления.
В 2015 г. принят Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации», который регламентирует цели, принципы и правила по стандартизации, под которой подразумевается деятельность по разработке, утверждению, изменению, отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации. Основными приоритетами государственной политики в сфере стандартизации являются социальная сфера, вопросы технического регулирования, разработка стандартов в оборонно-промышленном комплексе, а также для целей импортозамещения.
Законом регламентируются следующие цели стандартизации:
1) содействие социально-экономическому развитию РФ;
2) содействие интеграции РФ в мировую экономику и международные системы стандартизации в качестве равноправного партнера;
3) улучшение качества жизни населения страны;
4) обеспечение обороны страны и безопасности государства;
5) техническое перевооружение промышленности;
6) повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства.
Применение предприятиями документов по стандартизации способствует: повышению уровня качества и уровня безопасности продукции, работ и услуг; внедрению новых технологий в производство; обеспечению совместимости и взаимозаменяемости продукции; обеспечению рационального использования ресурсов; устранению технических барьеров в торговле и др.
Для того чтобы выйти на рынок, предприятию необходимо подкреплять выпуск продукции и оказание услуги декларацией о соответствии и (или) сертификатом соответствия. В связи с этим большое внимание уделяется подтверждению соответствия, т. е. документальному удостоверению соответствия продукции, процессов производства, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договора. Подтверждение соответствия осуществляется в целях:
1) удостоверения соответствия продукции, процессов жизненного цикла продукции, работ или услуг техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров;
2) содействия приобретателям в компетентном выборе продукции, услуг;
3) повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;
4) создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории РФ, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.
Подтверждение соответствия на территории РФ может носить добровольный (осуществляется в форме добровольной сертификации) или обязательный характер (осуществляется в формах: принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации). Формы подтверждения соответствия представлены на рисунке 1.
Рисунок 1 – Формы подтверждения соответствия
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации и может осуществляться для установления соответствия продукции, работ, услуг национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, условиям договора. Добровольная сертификация начала проводиться в России в соответствии с Законом РФ «О сертификации продукции и услуг» (принят в 1994 г.).
Обязательное подтверждение соответствияпроводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технических регламентов. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу и действуют на всей территории Российской Федерации. Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, а декларирование соответствия проводится первой стороной, то есть изготовителем или продавцом. Обязательная сертификациявведена на основании закона РФ «О защите прав потребителей», (принят в 1992 г.),является формой государственного контроля за безопасностью продукции. Ее осуществление связано с определенными обязанностями, налагаемыми на предприятие, в том числе материального характера. Поэтому она может осуществляться лишь в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ.
В настоящее время все формы подтверждения соответствия регламентируются ФЗ «О техническом регулировании». Идет развитие добровольной сертификации, каждый год появляются и регистрируются новые системы и органы добровольной сертификации. Это связано со спросом на данный вид подтверждения соответствия, так как продукция, маркированная знаком системы добровольной сертификации пользуется большим спросом на рынке. Также большое развитие получило декларирование соответствия и в ближайшей перспективе оно станет, как и за рубежом, преобладающей формой обязательного подтверждения соответствия.
В настоящее время в России 1500 органов по сертификации и 9000 испытательных лабораторий, от которых зависит качество попадающих на рынок товаров и доверие потребителей к знаку евразийского соответствия ЕАС.
Государственное управление деятельностью по техническому регулированию, стандартизации и подтверждению соответствия в России осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии «Росстандарт», которое осуществляет свои функции непосредственно и через территориальные органы; государственные региональные центры стандартизации, метрологии и испытаний; научно-исследовательские институты; технические комитеты по стандартизации и др.
Подводя итог вышеизложенному, следует заключить, что деятельность по техническому регулированию направлена, во-первых, на обеспечение безопасности продукции и процессов для человека, его имущества, окружающей среды, а, во-вторых, на повышение конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем и внешнем рынках посредством осуществления деятельности по стандартизации и подтверждению соответствия.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, данный ФЗ «О техническом регулировании» направлен на создание основ единой политики в областях технического регулирования, отвечающей современным международным требованиям. Теперь базой решения многих вопросов стандартизации, сертификации, а также лицензирования стали техническое регулирование и технические регламенты, а также подтверждение соответствия продукции и услуг. Введение технических регламентов в ранг государственного регулирования для выполнения обязательных норм вместо привычных стандартов позволяет уровнять состояние отечественной стандартизации с международной. Это происходит за счет рекомендательного характера использования любых стандартов при применении технических регламентов, которые могут использовать их отдельные нормы и положения. Тем самым, стандарты остаются, как нормативная база, и будут разрабатываться, но никто не сможет использовать их в качестве основного регулятора взаимоотношений между производителем и потребителем.
Под техническим регулированием понимается правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. При техническом регулировании на добровольной основе устанавливаются и применяются требования к продукции, к упомянутым процессам, к выполнению работ или оказанию услуг, а также осуществляется правовое регулирование отношений в области оценки их соответствия. Технический регламент-документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Технический регламент устанавливается федеральным законом или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, а также международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Техническое регулирование осуществляется на основе единых правил и соответствия уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Лифиц И. М. Стандартизация, метрология и подтверждение соответствия: учебник для бакалавров / И. М. Лифиц. — 11-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. — 411 с.
Официальный сайт Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии «Росстандарт». — Режим доступа: http:// www.gost.ru/wps/portal/.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулировании».
Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».