Сущность правотворческой деятельности в современной России.

ВВЕДЕНИЕ
Человечество существует с незапамятных времен, который делится на общественно-экономические формации сменяющие друг друга в определенном порядке позволяющие проследить развитие общества. И каждый виток человеческой истории будь то первобытнообщинные, рабовладельческий, феодальный, капиталистический или коммунистический строи всех их объединяет наличие правил взаимоотношения между индивидуумами внутри сложившегося общества. В целях сохранения стабильности в обществе, во избежание распада или внутреннего хаоса необходима не просто один отдельный закон, а целая плеяда составляющих систему регуляции общественных отношений.
На фоне развития общественных отношений, не углубляясь сильно в историю можно выделить наиболее известные законы такие как Кодекс Хаммурапи (приблизительно 1750-е года до н.э.) который является одним из древнейших правовых памятников в мире и Законы Ману, которые впервые упоминаются в IX веке до н.э., но современные исследователи находят их лишь в III веке до н.э. Прослеживается стремление авторов группировать по их содержанию и подвержены определенной логике, но на данном этапе пока отсутствует разветвление отраслей права, также нельзя отделить правовую норму от религиозной или от нормы марали. Также на начальном этапе юриспруденция Древнего Рима была облачена в религиозную форму, где жрецы выступали в качестве юристов представляя собой отдельную особую касту. Римские юристы не владели законодательной властью, но тем не менее своим авторитетом и опираясь на свои научные заключения имели возможность оказывать влияние на развитие права, хотя формальное признание правотворческой деятельности обрели в эпоху принципата. В процессе развития в римском праве прослеживается четкое отделение от религиозных норм и формируются основные источники права такие как: Законы XII таблиц, Институции Гая и Дигесты Юстиниана.
Далеко не гуманный Закон Драконта (Афины VII век до н.э.), является первой кодификацией афинского (аттического) права, осуществленная архонтом Афин Драконтом. Закон Драконта содержал в себе в основном законы уголовного характера, где все преступления предусматривали одно наказание - смертная казнь. «Даже незначительные проступки заслуживают этого наказания, а для более серьезных я не мог придумать ничего большего», - якобы сказал Драконт в ответ на критику чрезмерной суровости его законов. Здесь же уделялось внимание организации судебного процесса по уголовным делам, что говорит о направленности устранения кровной мести, также устанавливало определенный порядок в имущественных и общественных отношениях.
И так, «Русская правда» является первым кодифицированным сборником законов Древней Руси. Данный закон содержал в себе в основном традиционно правовые нормы восточнославянского общества, который формировался в период языческой эпохи (так называемое «обычное право», т.е. восходящее к обычаям). Как и любой другой закон претерпевал изменения, в зависимости от динамичности развития общества живущего в пределах действия закона.
Все выше перечисленные законы разные по своей сути и содержанию, ставящие те или иные отношения в приоритете в соответствии с уровнем развития общества, хозяйства, экономическо-социальных отношений, разнообразия трудового спектра, наказания за проступки и преступления и т.д. но объединяет их одно, что источником законов был непосредственно обычай. Обычай становился традицией и передавался от поколения к поколению, преобразуясь в юридическую норму. Таким образом, обычное право представляет собой форму существования права, которое родилось в недрах самого общества.
Становление Российского государства и его правовой системы занимает достаточно длительный исторический период и происходило в несколько этапов: Древнерусское государство, Московское государство, Российская империя, Советское государство и Российская Федерация. Каждый этап имеет свои правотворческие особенности, которые формировались под влиянием традиций и религиозных верований, социально-экономические факторы, местная и национальная специфики.
Нормативность, являясь устойчивым свойством права, позволяет считать нормативные правовые акты наиболее значимыми элементами структуры действующего права. В разные периоды развития государства и общества присутствует законодательство, особенности которого определяется «этапностью» общественных преобразований. Отсюда – несколько «поколений» законодательства, сохраняющего ту степень преемственности, которая позволяет ориентироваться в системе права конкретного государства.
Законодательство любой страны должно быть достаточно гибким и легко восприимчивым к изменениям или реновациям под влиянием динамично развивающегося общества который тесно связан с техническим прогрессом либо малейшими изменениями в жизненном укладе порождающие новые отношения, которые требуют регулирования со стороны государства.
Российское законодательная система далеко не идеальна и имеет свои недоработки, но тем не менее государственная правовая система продолжает формироваться. Формирование всей нормативной правовой базы страны ведется без долгосрочного планирования и прогнозирования правотворческой деятельности при малозначительном участии в данном процессе юридической науки. Теория правотворчества, которая должна составлять научную основу разработки всех правотворческих решений, переживает период стихийного хаотического становления без четких ориентиров и приоритетов познания социально-правовой действительности, востребованных практикой государственного строительства.
В построении нормативно правовых актов присуща четкая иерархичность, но присутствует проблема в отсутствии однозначной правовой системы страны, то есть органы реализующие правотворческий процесс направляют свои силы на издание отдельных нормативно правовых актов, что в последствии негативно отражается на более чем половине подзаконных актов, опубликованных на ведомственном и муниципальном уровне, признаются недействующими в силу их юридического несовершенства. А суть права заключается в усилении политики государственного аппарата корректную нормативную конкретность, иначе на выходе мы получим ослабленное государство.
Вопроса касательно правотворчества, интерес к которому тянется с советского периода и не тает в настоящее время, опубликовано достаточно объемное количество монографий, научных статей, диссертаций и учебно-методических пособий (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, А.Б. Венгеров, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев, О. Конт, Дж. Локк, а так же Ю.Г. Арзамасова, В.Ю. Багдосарова, С.В. Бошно, И.Б. Ломакиной, П.А. Меркулова, М.Б. Румянцева, К.О. Сергеевой, В.Н. Хропанюк и т.д.), что говорит о повышенном внимании к проблемам правотворчества со стороны как науки общей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук.
Объектом исследования курсовой является отношения на уровне федеральной законотворческой деятельности в современной России, а также ее организация и правовая регламентация.
Предметом работы являются нормы права, позволяющие регулировать процесс нормотворчества в основном на федеральном уровне, а также практическая деятельность различных субъектов данного процесса.
Целью является теоретико-правовой анализ проблем сущности правотворческой деятельности в современной России.
Определив вектор направления развития курсовой возможно сформулировать и поставить следующие задачи:
рассмотреть научные подходы к определению нормотворчества и его дробление на стадии;
определить и охарактеризовать виды и уровни правотворчества;
изучить особенности правотворческого процесса на разных уровнях;
охарактеризовать проблемы современного процесса правотворчества и возможные перспективы развития.
Методология исследования основана на следующих научных познаниях: общенаучными (анализ, синтез, индукция, дедукция, системный и т.д.) и специально юридическими (сравнительно-правовой, формально юридический, метод юридико-технического анализа и т.п.).
ГЛАВА 1 ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Особенности правотворчества как составной части правообразованияПеред тем как в плотную подойти к раскрытию темы курсовой, один параграф хотелось бы посвятить такому понятию как правообразование и как оно влияет на правотворчество. В чем их отличие и что же их связывает?
Общественные отношения сложный предмет и с течением времени они становятся более многогранны, под влиянием стремительно развивающегося технологического прогресса, экономического фактора, социального, духовного, политического и многих других факторов рождаются и закрепляют свои позиции новые общественные отношения, отменяя или изменяя уже ранее существующие отношения и которые нуждаются в государственные огранки, то есть придать уже сформировавшей общественной норме форму официального закона.
Здесь можно уже отметить, что правообразование сложная категория и является стартовым процессом генезиса с последующим развитием права. И хотя понятия «право» и «законодательство» не равнозначны, производные от них и тесно связанные с ними понятия «правотворчество», «законотворчество», «нормотворчество» обладают общими признаками и в юридической литературе довольно часто употребляются как синонимы. Все они обозначают деятельность по переработке, изданию и отмене нормативно правовых актов.
Из выше рассмотренного, видно, что процесс правообразования гораздо шире по объему процесса правотворчества, и тем самым следует их отличать. Вторым не ограничен процесс формирования права, так как большинство норм, правил поведения формируется в поведении и правосознании недрах общества, все что остается законодателю или иному субъекту правотворчества это придать документальную форму с логическим и конструктивным содержанием, а затем наделить официальной силой.
Похожие точки зрения ранее высказывал Г.В. Назаренко, «правообразование – это естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний». В.К. Бабаев, «правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество».
Выразил мысль К. Маркс в своих сочинениях, «законодатель не должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений. Мы должны были бы бросить упрек законодателю в безграничном произволе, если б он подменил сущность дел своими выдумками».
О зарождении нормы права в общественных отношениях говорит и Г.И. Иванец: «Генезис формы, выраженной в позитивном праве, нельзя связывать только с логическими операциями мышления. В ее основе лежит норма как отражение типичного процесса жизнедеятельности людей».
Правообразование – это перевод объективных законов общественного развития на язык решений, нормативов, предписаний, впоследствии облеченных в соответствующую юридическую форму посредством правотворческой деятельности. Это длительный процесс формирования правовых норм, происходящий при взаимодействии «объективных и субъективных факторов общественного развития, обуславливающих право».
Итак, на каких отличиях можно сделать акцент беря за основу приведенные выше высказанные мнения. Как видно формирование общества порождает определенные отношения, которые рождаются, эволюционируют и в результате частоты применения становятся привычкой и общепризнанными правилами поведения, которые в результате признаются государством, находят свое место в нормативно правовых актах становясь общеобязательными. Первое что мы можем выделить – это длительность, то есть временные рамки. Норма права формируется еще до начала официального процесса нормотворчества.
Второе отличие так же ярко выраженные – это составные части правообразования. Возникновение новых общественных связей, которые в последствии подвергаются анализу в результате осознания необходимости ее правового регулирования и закрепления на законодательном уровне.
Из второго вытекает третий пункт, это объемы более богатого содержания процесса правообразования, то есть помимо того, что содержит в себе правотворческий процесс, так еще имеет место быть процесс подготовительного периода.
В-четвертых, правотворчество реализуется и живет исключительно в рамках определенных процедур, которые четко регламентированы нормативно правовыми актами, в то время как правообразование может существовать в правовой культуре, правосознании, идеях и т.д.
Мнений по поводу соотношения правообразования и правотворчества в юридической литературе не является однозначным. Так, например, есть точка зрения, которую выразил В.С. Афанасьев, что последовательная смену этих двух процессов, имеющих общий результат – появление уже официальных, юридических, охраняемых государством правил поведения (правовых норм), - можно назвать правоустановлением. То есть с момента появления нормы в общественных отношениях до ее официального закрепления в нормативно правовом акте и есть правообразование.
Из-за множества мнений, выраженных в юридической литературе гибкого, универсального толкования дефиниции правообразования пока не сформировано.
Но тем не менее, правообразование как батарея питает правотворчество, ибо без проведения анализа вектора развития социума и без использования научного подхода творить нормотворчество, может иметь обратный эффект, а именно тормозить развитие общественного организма.
Понятие и виды правотворчества
Итак, подходя к вопросу «правотворчество», наталкиваемся на отсутствие в юридической науке однозначности подхода исследования и его определения. Для начала следует отметить тот факт, что правотворчество в первую очередь является деятельностью государства, точнее важнейшей деятельностью государства, которая направленна на достижение поставленной цели, а именно формирование правовых норм и их дополнение, изменение или отмену. Нормотворчества каждого государства обладает своей определенной спецификой, но тем не менее уровень и качество жизни общества напрямую зависит от качества и работоспособности принимаемых нормативно правовых актов.
Проходя фильтрацию через стадии нормотворчества, нормативно правовой акт, содержащий в себе правило поведения становится общеобязательным, таким образом государственные органы выражают волю государства.
В юридической литературе присутствует традиционное, часто употребляемая формулировка, которая звучит следующим образом, «правотворчество – одна из важнейших сторон деятельности государства. В каждом государстве правотворчество обладает особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренней согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения. Согласно Конституции Российской Федерации, правотворчество осуществляется высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума; субъектами РФ путем заключения между ними договоров». Однако, будет не справедливо обойти стороной иные точки зрения касательно данного вопроса, которые содержат в себе определенные не мало важные акценты. Так, например, нередко правотворчество понимается как «направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативно правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих».
Еще одна точка зрения, выраженная в тезисе касательно дефиниции правотворчества сформулированное Полениной С.В «понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов». Так, например, второе видение данного понятия отражена «социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие».
Разбирая традиционное определение акцентируется внимание на виде государственной деятельности которая сосредоточенна на создание, внесение изменений или отменен правовых норм, при этом делая правотворчество частью процесса правообразования. Определяя так же что это «действие уполномоченных органов», то есть не делает исключение в государственных органах имеющих полное право на создание, внесение изменений или упразднение правовых норм.
Искатели истины иногда выделяют в системе правотворчества процесс законотворчества, которое в буквальном смысле говорит само за себя, то есть понятие выделяет исключительно высшие законодательные органы того или иного государства, а именно стройная система нормативно правовых актов не попадает под далеко не всегда удачно именуемых «законами», а только выделяет те из них, которые по форме и содержанию являются именно таковыми.
В юридической литературе выделяется многообразие подходов к классификации видов правотворчества. Разберем наиболее часто выделяемых критерия видом правотворчества:
субъект правотворчества;
регламенты правотворчества различных государственных органов, то есть предлагается разграничить виды правотворчества в зависимости от законодательно закрепленной процедуры нормотворчества;
виды правовых актов как цели правотворческих процессов;
тема, объем и содержание будущего правового акта. На основе названных критериев выявляются «пять основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное правотворчество местного самоуправления (как известно, признается муниципальное право), прямое, непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество». На данной позиции выделяют еще чрезвычайное нормотворчество (Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых).
Виды правотворчества по субъекту, пожалуй, самая наиболее распространённая. На данной позиции выделяют:
непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародное голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
правотворчество государственных органов (к примеру, Государственная Дума Российской Федерации, Правительство Российской Федерации);
правотворчество отдельных должностных лиц (Президент РФ, министров);
правотворчество органов местного самоуправления;
локальное правотворчество (например, на предприятии, учреждениях, организациях);
правотворчество общественных организаций (профсоюзы).
Более подробно рассмотрим виды правотворчества в зависимости от темы, объема и содержания будущего правового акта. И так:
Законотворчество – данным видом занимаются избранные народом и наделенные правом принимать от его (народа) имени акты высшей юридической силы – законы, это представительные законодательные органы государства. Законы являются верхушкой айсберга и остальные виды правотворчество не должны иметь коллизий и осуществляться на основе и во исполнение законов.
Подзаконное правотворчество – в основном реализуется органами исполнительной власти. Назначение данного вида правотворчества заключается в более конкретной детализации и возможности решения вопросов, нуждающихся в оперативном реагировании, которые попадают под компетенцию органа исполнительной власти. Хотя процедура подзаконного правотворчества не отличаются такой спецификой, как законодательный процесс, тем не менее она регулируется специальными актами Президента РФ, Правительства и других исполнительных органов власти.
Непосредственное правотворчество. В данном виде правотворчества самостоятельным субъектом выступает народ реализующий свое право с помощью референдума, который является высшей формой прямого (непосредственного) выражения воли народа по проектам ключевых законов и иных государственных решений. В непосредственном правотворчестве можно выделить следующие особенности:
1) решения референдума обладают высшей юридической силой;
2) принятые решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть отменены только другим референдумом;
3) референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствии какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения к выражению своего мнения и убеждению или отказа от них;
4) организация и проведение референдума осуществляется государством. Оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права на участие в референдуме.
Договорное правотворчество. Договорное правотворчество относится к подзаконному виду, заключаются на добровольной основе между различными государственными органами и служат базой для принятия других правовых актов и совершения юридических действий. Содержащиеся в таких договорах нормы, обязательства являются основой для принятия соответствующих решений (актов), совершения юридических действий. В сфере конституционного и административного правотворчества договорное нормотворчество занимает значительное место.
Локальное правотворчество есть реализация правомочий на издание нормативных правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого или иного характера. Акты такого характера издаются руководителями организаций в целях регулирования конкретных производственных или иных управленческих задач. Издаются акты рассматриваемого вида в форме уставов, положений, приказов, распоряжений, правил и т.д. которые имеют ограниченное действие, то есть они обязательны исключительно для данной организации, ее структурных подразделений и сотрудников. Для юридического действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем государственном органе.
Делегированное правотворчество / Правотворчество местного самоуправления. Применительно к современной России делегированное правотворчество связывает с муниципальным правотворчеством, которое осуществляется на уровне действия органов местного самоуправления, которые, не будучи включенными в систему органов государственной власти, тем не менее, наделены определённым объемом властной компетенции в правотворческой области. При этом автор ссылается на ст.7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты».
В советское время видом делегированного правотворчества была передача правотворческих полномочий государства общественными объединениями, например, профсоюзам. Но чаще они принимали правовые акты совместно с государственными органами.
Чрезвычайное правотворчество. Данный вид правотворчества с говорящим названием представляет собой принятие законов и других нормативных правовых актов для регулирования общественных отношений, в момент возникновения экстремальной, кризисной ситуацией в стране, то есть в условиях режима чрезвычайного положения.
Выделяют три вида чрезвычайной ситуации:
1) внешнего характера, например, посягательство или угроза посягательства на внешнюю безопасность государства (вооруженный конфликт, акты агрессии);
2) экологического или техногенного характера (аварии, катастрофы, стихийные бедствия и др.);
3) социально-политического и криминогенного характера (террористические акты, попытка насильственного свержения конституционного строя, массовые беспорядки).
Нормативно правовым актам чрезвычайного правотворчества обладают характерными чертами, такими как:
1) имеют краткосрочное действие во времени и пространстве;
2) содержат императивные нормы и предписания;
3) устанавливают определенные правовые ограничения как для граждан, так и государственных органов, организаций, учреждений и других субъектов;
4) закрепляют применение экстраординарных мер в условиях особого правового режима осуществления государственной власти;
5) назначение – предупреждение и устранение социальных катастроф, обеспечение безопасности граждан, защита их прав и свобод, восстановление законности и правопорядка.
В Российской Федерации действует широкий круг актов, регулирующих вопросы чрезвычайного правотворчества, например, федеральные законы от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации»; от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; от 21 декабря 1994г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.
Развитие общей действующей системы права – такой является задача всех видов правотворчества, с их уникальностью и не смотря на возникновение коллизий между ними, автономно существовать и функционировать какой-либо вид правотворчества в отрыве от других видов не в состоянии. Таким образом, динамически развивающаяся система права является компонующим фактором для всех видов правотворчества, они взаимозависимы и конкретное правотворческое решение напрямую зависит от потребностей социума, политико-правовых традиций, состояния системы права и т.п.
Принципы правотворчества
Принципы – это конкретные критерии возможного и должного в правотворении. Составляя основу правотворчества, принципы вместе с тем отражают все его стороны: от порядка издания норм права до их содержания и реализации.
При осуществлении правотворческой деятельности должны учитываться основополагающие принципы, которые определяют саму суть правотворчества, индивидуальные черты и общее его направление.
Юридическая литература содержит в себе общепризнанный перечень видов принципов, но тем не менее он не исчерпывающий, так как разные авторы в трудах своих пополняют данный список другими не столь ярко выраженными, но действительно обладающий признаками или потенциально обусловленные его спецификой.
Большинство российских ученых считает, что правотворчеству присущи такие принципы, как:
научность (играет важную роль в процессе подготовки нормативно правовых актов, так как предварительно изучается политическая, социально-экономическая и иные ситуации, объективные потребности развития общества, состояние действующего права и тенденции его развития и т.д., что в результате служит опорой в правотворческой деятельности);
профессионализм (нормотворчество должно реализовываться на высоком профессиональном уровне, компетентными и подготовленными для этой роли людьми, так как правотворческая деятельность требует понимания смысла, совершенное владение юридической техникой и т.д.);
законность (нормативные правовые акты должны приниматься в рамках компетенции (полномочий) соответствующего органа; должен соблюдаться установленный нормативно-правовой порядок (процедура) правотворческой деятельности того или иного рода; само содержание принимаемых нормативных правовых актов должно быть законным (правовым);
демократизм (в принятии нормативно правовых актов и прежде всего законов предполагается участие народа. К основным формам непосредственной демократии в правотворческом процессе относятся принятие законов на референдуме, а также обсуждение проектов наиболее важных нормативных актов в средствах массовой информации. С содержательной стороны данный принцип требует, чтобы в законах и иных нормативных актах были отражены ожидания, интересы, потребности народа);
гласность (результат правотворческой деятельности – нормативно правовые акты, в которых содержатся права и обязанности граждан – должны быть доведены до сведения последних. Кроме того, принцип гласности правотворчества указывает на то, что важнейшие нормативные правовые акты недопустимо готовить кулуарно, узким кругом специалистов. Но тем не менее, принцип гласности не должен наносить ущерб интересам государства и гражданам. Поэтому вполне допустима возможность не публиковать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие государственную и служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам граждан организаций и государству, такие акты доводятся только до сведения организаций и граждан, на которых распространяется их действие);
системность правотворчества (вся правотворческая деятельность должна иметь системный и организованный характер, необходима согласованность в действиях всех субъектов правотворческой деятельности. В силу системности права все вновь устанавливаемые нормы должны быть надлежащим образом согласованы со всей действующей системой норм);
оперативность правотворчества (этот принцип предполагает своевременность издания юридических норм. Право не должно отставать от жизни. Напротив, законодатель должен действовать на опережение, предвидеть зарождающиеся в обществе процессы как положительного, так и отрицательного свойства, и реагировать на них путем принятия соответствующих норм. Оперативность правотворчества означает и быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену и изменение устаревших норм и т.д.).
связь правотворчества и практики (только реализация норм права на практике может дать объективную оценку результатам правотворческой деятельности. Без обратной связи со стороны практики невозможно оценить эффективность принятых нормативных решений. Связь субъектов правотворчества с практикой реализации юридических норм позволяет выявить пробелы в праве, ошибки, допущенные в процессе правотворчества.
Особо выделим и принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, которые имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.
Принципами правотворчества отдельные авторы называют также следующие: гуманизм (М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин) выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; тщательность и скрупулезность подготовки проектов (В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин); постоянное развитие и своевременное осуществление правотворчества (Р.Ф. Васильев); связи правотворчества с практикой (И.Н. Сенякин, А.Ф. Черданцев); конституционность (М.Н. Марченко); планирование, строгая дифференциация правотворческих полномочий (С.А. Комаров); исполнимость (А.Б. Венгеров); подчиненность целям государственной власти, правозаконности и властности (М.М. Рассолов); разумность (Ю.П. Свит, Н.А. Власенко) и т.д.
Анализ предложенных учеными принципов правотворчества показывает, что в их основе нет единого критерия, по которому данные авторы их формулировали. Поскольку правотворчество является сложной правовой категорией, то и каждый из них в соответствии со своим подходом исследовал те или иные его стороны, что позволяло называть все новые и новые принципы, каждый из которых не противоречил другим принципам.
Например, Е.В. Семьянов считает, что принцип исполнимости «более относится к правоприменению, и рассчитывать на исполнимость при создании нормы права – это следствие и проявление прежде всего принципов законности и системности, поэтому следует скорее отказаться от его выделения и признания его самостоятельности как принципа».
Многообразие выявленных принципов правотворчества объясняется его сложным многоуровневым характером и одновременно богатством основополагающих идей, присущих правовому государству и современному гражданскому обществу, которые безусловно должны быть реализованы в процессе правотворчества. Однако, законодательно могут быть закреплены не все выявленные юридической наукой принципы правотворчества. Это не стоит делать не только во избежание громоздкости возможного законодательного акта о правотворческой деятельности в Российской Федерации, но и в связи с открытостью перечня принципов правотворчества, который с каждым годом будет пополняться новыми и новыми принципами. Поэтому законодательно необходимо закрепить только основные принципы правотворчества, составляющие квинтэссенцию той или иной стороны данного процесса.
Оптимизировать перечень основных принципов правотворчества, которые должны быть указаны в законе, может помочь их классификация. В юридической литературе принципы правотворчества делятся на общие (присущие федеральному и региональному правотворчеству) и региональные.
По мнению Е.В. Каменской, региональные принципы правотворчества можно условно разделить на три группы:
универсальные (принципы права) – гуманизм, демократизм, законность;
общие, относящиеся к правотворчеству в целом (как федеральному, так и региональному), - гласность, научность, профессионализм, оперативность и динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой техники, планирование и прогнозирование, финансовое обеспечение и материальная достаточность, информационно-правовое обеспечение правотворческой деятельности;
специальные региональные принципы - принципы системности, взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции, дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов, учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Федерации, взаимосвязи теории и практики.
Такая классификация принципов правотворчества показывает их взаимосвязь в правотворческом процессе всех уровней, но не позволяет оценить конкретную роль каждого из них в характеристике его сторон, что лишает возможности выделить основные из них, определить необходимую и достаточную степень урегулированности собственно правотворения. Качество правотворчества связано в первую очередь не с реализацией в законотворчестве всех его принципов, а с наиболее совершенным их набором, способным ориентировать их субъектов на создание объективно обусловленных нормативных правовых актов и норм права. Субъект правотворчества должен действовать не методом проб и ошибок, а иметь реальные ориентиры, руководствуясь которыми он будет знать вполне определенно, какие принципы необходимо использовать для достижения поставленных целей.
Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод, что перечень принципов правотворчества законодательно не установлен, что позволяет ученым вносить обоснованные предложения о его дополнении.
Для понимания правотворчества, выявления особенностей, влияющих на качество выработки законодательных актов и норм права, решающее значение имеет изучение присущих ему принципов как взаимосвязанной системы основополагающих обязательных требований, отражающих идеи правового государства и дух открытого гражданского общества.
Между тем дальнейшее повышение эффективности правотворчества обусловливает необходимость издания общего законодательного акта о правотворчестве в Российской Федерации.
ГЛАВА 2 ХАРАКТЕРИСТИКА СТАДИЙ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
2.1. Основные подходы к делению правотворческого процесса на стадии
Правотворческий процесс представляется как процедура официального прохождения проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе. Выделяют такие стадии, как правотворческая инициатива, обсуждение проекта нормативно-правового акта, его принятие (одобрение), подписание, опубликование и вступление в законную силу. Однако некоторые исследователи, например А.Г. Братко и В.В. Лазарев, наряду со стадией правотворческой инициативы выделяют, в частности, такие, как «решение компетентного органа о необходимости разработки проекта нормативно-правового акта и включение его в план законопроектных работ; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата».
Представляется, что с методологической точки зрения наиболее удачным и верным является широкое понимание правотворческого процесса, подразумевающее включение в его содержание также процессуальной деятельности по подготовке и обсуждению проекта нормативно-правового акта, которая предшествует процедуре официального внесения проекта на рассмотрение компетентного правотворческого органа (т.е. стадии правотворческой инициативы). На основании указанного подхода к пониманию правотворческого процесса строится классификация его стадий, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Так, авторы выделяют следующие стадии двух основных этапов правотворческого процесса.
Под первым подразумевается – предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных стадий: принятие официального решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.
Под вторым подразумевается – официальное возведение государственной воли в норму права: На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда относятся внесение проекта на рассмотрение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование.
Идея подразделения правотворческого процесса на два относительно самостоятельных этапа – предпроектный (начинается с момента (стадии) принятия официального решения о подготовке проекта нормативно-правового акта) и проектный (начинается с момента (стадии) официального внесения подготовленного проекта на рассмотрение соответствующего правотворческого органа) – присутствует во взглядах многих исследователей данной проблемы, например таких, как Ю.А. Тихомиров, С.С. Алексеев, А.В. Мицкевич, С.В. Поленина, С.В. Бошно. При этом С.В. Бошно совершенно обоснованно пишет о том, что «ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и которому, в конечном счете, только и принадлежит право принятия окончательного нормотворческого решения. Это различие, общее для всех разновидностей (видов) правотворчества, имеет особое значение применительно к процессу создания законов».
Рассмотрим один из походов деления правотворческого процесса на стадии на примере законотворческого процесса.
Профессор С.В. Поленина отмечает, что если первый (предпроектный) этап характеризуется наличием «множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавливающего значения, то второй (проектный) этап, собственно говоря, и есть не что иное, как законодательный процесс».
В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. Логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим, правовым и юридико-техническим требованиям.
Также рассмотрим еще одну дискуссионную стадию правотворчества как опубликование.
В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства.
По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей.
На наш взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.
2.2. Особенности правотворческого процесса на федеральном уровне
Считаем целесообразным рассмотреть правотворческий процесс на федеральном уровне на примере законодательного процесса, который представляет собой наиболее полный урегулированный правовыми нормами процесс правотворчества, направленный на создание, изменение, прекращение (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.
Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.
По мнению А.И. Абрамовой, стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить, как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.
Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которая была рассмотрена выше. Первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента.
Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.
Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Например, в статье 116 Регламента Государственной Думы Российской Федерации предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.
Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.
Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией Российской Федерации обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов.
Принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент Российской Федерации удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент Российской Федерации имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено:
а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента Российской Федерации об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента Российской Федерации или в прежней редакции;
б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента Российской Федерации либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.
В отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом Российской Федерации иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение.
На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией Российской Федерации не закреплено. Оно подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Согласно данному постановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения, установленных Конституцией Российской Федерации условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию Российской Федерации. При этом закон признается не принятым.
Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Процесс опубликования регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями и дополнениями). Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность.
2.3. Особенности правотворческого процесса на уровне субъекта Российской Федерации
В качестве приоритетных субъектов законодательной инициативы на уровне субъекта Российской Федерации согласно ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выделяются: члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта; общественные объединения; граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации.
Подготовка управомоченным субъектом правотворческой инициативы законопроекта (до официального внесения в законодательный орган) регламентируется законом субъекта Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации полностью самостоятельны в вопросе о делении субъектов законодательной инициативы на тех, кто участвует в законодательной деятельности парламента на общих основаниях, и тех, кто участвует при соблюдении определенных условий.
Основными видами нормативных правовых актов, принимаемых на региональном уровне, являются:
а) конституция (устав) субъекта Российской Федерации;
б) законы субъекта Российской Федерации;
в) постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
г) указы (постановления) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – главы региона;
д) постановления и иные нормативные акты регионального правительства;
е) приказы (постановления) и иные нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Особыми видами нормативных правовых актов являются договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также соглашения с федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления полномочий.
Их заключение допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями региона, и только в той мере, в которой соответствующие отношения не урегулированы федеральными законами.
В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень прав и обязанностей федеральных и региональных органов государственной власти. Их градация производится иначе, чем это установлено федеральными законами и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Определяются условия и порядок осуществления полномочий, конкретизируются права и обязанности сторон, устанавливается срок действия договора и правила его продления, а также прописываются схема и основания досрочного расторжения.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с одноименными региональными органами власти могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным 25 нормативным правовым актам высшей силы. Договоры заключаются в случае, если осуществление соответствующих полномочий не возложено федеральным законом на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В свою очередь, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий, а вместе с ними и необходимые материальные средства, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.
В соглашении определяются условия и порядок процедуры передачи полномочий, в том числе порядок финансирования осуществления передаваемых полномочий, срок действия соглашения, ответственность сторон, основания и порядок его досрочного расторжения.
Акты высшей региональной власти не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти и иных органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации, которые противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, не соответствуют конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами конституции (устава) субъекта Российской Федерации или иного нормативного акта законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сегодняшнее законодательство, пережив процессы кардинального реформирования от советского законодательства к постсоветскому, вошло в стадию относительной стабилизации. «Нынешний этап характеризуется тем, что в целом построение российской правовой системы на основе постсоциалистической модели конституции завершено. Базовые отрасли права и законодательства оснащены кодифицированными актами. Преодолены причины экстенсивного законотворчества, перед законодателями уже не стоит задача принятия новых законов с целью замены актов, сопровождавших прежние экономические и социальные уклады». Однако это не означает затишье в правотворческом процессе. Наоборот, сегодня процесс развития законодательства идет достаточно активно. Законодательство постоянно обновляется за счет принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в уже действующие. При этом подчас создается впечатление о бесконечности данного процесса.
Причины этого обусловлены как внешними, так и внутренними проблемами.
Во-первых, это интенсивно меняющиеся общественные отношения, а вместе с ними и отрасли законодательства. При этом происходит изменение уже существующих отраслей законодательства и возникновение новых. По сути, эти процессы в полной мере повторяют процесс изменения системы права, причем в более упрощенной форме. Критерий деления отраслей законодательства только один – предмет правового регулирования, позволяющий формировать отрасль законодательства при обособлении новой сферы общественных отношений, вызывающих необходимость их правовой регламентации. Примерами могут служить такие отрасли законодательства, например, миграционное законодательство и др.
Во-вторых, масштабность развития законодательства. Территориальное пространство в Российской Федерации огромно, и управление в нем осуществляется с помощью двухуровневой системы законодательства: федеральной и региональной, каждая из которых стремительно развивается. Только федерального законодательства сегодня недостаточно, чтобы отразить все особенности и обеспечить потребности регионов. По сути федеральное и региональное законодательство – это два больших соподчиненных массива, составляющих единое целое законодательное пространство. С одной стороны, федеральное законодательство определяет целевые установки развития законодательства, с другой – региональное законодательство конкретизирует систему законодательства и делает ее применимой в конкретном регионе с учетом его специфики. Следует отметить, что за последние двадцать лет изменилось и направление развития законодательства. Первоначально законодательство развивалось по пути децентрализации, затем возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства. В последние годы заметно стремление к обеспечению равновесия федерального и регионального законодательства на основе принципов субсидиарности в правовом регулировании общественных отношений.
В-третьих, ресурсная необеспеченность. Для реализации любого нормативно-правового акта необходимо его материальное, финансовое, кадровое, информационное и иное обеспечение. Принимая закон, законодатели, как правило, идеализируют условия, в которых он будет действовать, или не задумываются о них. В частности, очень многие принятые законы сталкиваются с проблемами финансирования: «сколько будет стоить эта норма государству и имеются ли в бюджете необходимые средства для ее реализации. И даже если закон получает финансовое обеспечение, то отсутствие целостной системы ресурсов, например, квалифицированных кадров, может свести на нет все начинания и идеи законодателя.
В-четвертых, неэффективность действующих нормативных правовых актов. Эффективный – это «приводящий к нужным результатам, действенный», т.е. способный совершать действия, приводящие к необходимым результатам. Таким образом, говоря об эффективности, мы сопоставляем цель и результат.
Эффективность нормативных правовых актов будет напрямую зависеть от эффективности правотворчества и эффективности реализации норм права, при этом сбой одной из этих составляющих может повлечь за собой как частичное достижение результата, так и полное отсутствие такового. Качество, законность, научная обоснованность, системность и своевременность принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов – факторы, обеспечивающие эффективность правотворчества любого уровня. К сожалению, именно они в большей степени страдают от так называемого человеческого фактора – от невнимательности до халатности. Сегодня практически любой принятый закон обрастает массой поправок, что указывает на его первоначальную недобросовестность. Так, например, Федеральный закон «Об образовании», приняты в декабре 2012 года 89(!) раз подвергался редактированию. В результате изменениями подвергалась масса подзаконных нормативных правовых актов, и говорить об эффективности закона сегодня практически невозможно.
Однако даже эффективное правотворчество не всегда заканчивается эффективностью норм права. Очень сложно определить, что зависит от самой нормы права, а что от элементов процесса реализации норм права. Кроме того, оценка эффективности реализации норм права имеет достаточно долгий временной промежуток, подчас даже через несколько лет можно только делать прогнозы, но нельзя судить об эффективности принятой нормы. «Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у разных законов. То есть сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения самой общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для регулирования и упорядочения общественной жизни».
Кроме того, реализация нормы права напрямую зависит от уровня правосознания и правовой культуры общества. «Правовая культура определяет модель правокультурной личности, а именно:
а) фактическое правовое поведение личности;
б) ее отношение к праву, другим правовым явлениям, осознание социальной значимости права и правопорядка, признание уважительного отношения к правам другого человека;
в) привычку к правомерному поведению;
г) гражданско-правовую активность».
Реализация права может осуществляться гражданами непосредственно и через особую форму – применение права. В первом случае реализация права будет зависеть от уровня правосознания граждан и осуществляться в форме соблюдения, исполнения или использования. Именно уровень правосознания граждан определяет степень правовой активности общества и влияет на состояние законности в обществе. При применении права значение имеет уровень правосознания должностных лиц, наделенных законом правом осуществлять правоприменительную деятельность. Именно от уровня их правосознания зависит качество выносимых правоприменительных актов. А любая из форм деформации правосознания, будь то идеализм, инфантилизм и т.п., искажая истинное состояние дела и правомерность принимаемого решения, влечет за собой негативные последствия для лица, в отношении которого состоялось применение права.
На основании проведенного исследования мы пришли к следующим выводам.
Во-первых, правотворчество является важнейшей составной частью всего процесса правообразования. Последний включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права, который был рассмотрен в исследовании. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов, уменьшения количества новых редакций нормативных правовых актов.
Оно зависит не только от уровня самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.
Во-вторых, для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативного правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующих и, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта.
В-третьих, основой дальнейшего совершенствования правотворчества должен стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», проект которого уже много лет находится в Государственной Думе без движения, хотя и прошел стадию первого чтения. Большинство специалистов данному проекту дают неоднозначную оценку, констатируя наличие в нем и положительных, и отрицательных моментов.
Кроме того, типичными ошибками, которые нередко допускаются в процессе правотворчества, выявленные по итогам исследования являются:
а) неверный выбор формы нормативно-правового акта;
б) нарушение процедуры его подготовки и принятия;
в) неверное определение предмета правового регулирования;
г) недооценка общественного мнения (восприятия гражданами будущего документа);
д) недостаток правовых средств для воплощения в жизнь норм данного нормативно-правового акта.
Выделенные недостатки важнейшей области деятельности государства – правотворческой лишают правовую систему эффективной и стабильной работы, что неминуемо отражается на социальной жизни населения. Необходимо выработать систему преодоления вышеуказанных проблем для предотвращения наступления негативных последствий в будущем.