Гражданская служба в Великобритании: понятие и организация

ВведениеИнститут гражданской службы – сложная и далеко не во всех странах – достаточно чётко определённая в понятийном аспекте структура. При этом гражданская служба – основной механизм для обеспечения эффективного взаимодействия государства и общества. В условиях пандемии вопрос такого взаимодействия поднимается всё чаще. Высока его значимость и для нашей страны, где на данном этапе происходит формирование, развитие системы государственной гражданской службы. Данный процесс требует использования института гражданской службы иных стран в качестве объектов для сравнительного анализа. Одной из стран, где система гражданской службы разрабатывалась длительное время, является Великобритания, и её опыт очень важен для России. Потому столь актуальной является тема нашей курсовой работы «Гражданская служба в Великобритании: понятие и организация».Цель данного исследования – провести анализ специфики гражданской службы Великобритании на основе действующего в стране понятия гражданской службы и её организации.Основные задачи:- изучить понятие и сущность гражданской службы, сравнить модели государственной (гражданской) службы разных стран мира;- выявить специфику понятия гражданской службы в Великобритании, провести классификацию гражданских служащих;- рассмотреть историю формирования гражданской службы в стране и её нормативно-правовые и морально-этические основы;- проанализировать особенности организации, проблемы и перспективы гражданской службы Великобритании на современном этапе.Объект исследования – гражданская служба Великобритании как институт.Предмет изучения – специфика института гражданской службы Великобритании на современном этапе.Методы исследования: описание, сравнение, анализ, синтез, обобщение, индуктивный и дедуктивный методы.Курсовая работа включает:- введение;- три главы, содержащие от 2 до 4 параграфов;- заключение;- библиографический список;- приложение.1. Теоретические основы гражданской службы как социально-политического и правового института1.1. Понятие и сущность гражданской службыПонятие гражданской службы является сложным, отчасти в связи с тем, что гражданская служба может рассматриваться как наука, а может – как институт. Мы попытаемся раскрыть содержание данного понятия в контексте нашей курсовой работы.Начнём с понятия «служба». Служба в правовом и социальном контексте определяется как «деятельность в интересах других людей, определенное обязательство, которое человек берет на себя, действуя в публичных, общественных интересах» [5, с.18]. Гражданская служба абсолютным большинством авторов рассматривается как компонент государственной службы (иногда эти понятия рассматриваются как синонимы). Традиционно государственная служба – это служба в государственных учреждениях, организациях, предприятиях и объединениях. Согласно позиции А.П. Алехина, государственная служба в широком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, в учреждениях, на предприятиях, других организациях; в узком смысле - выполнение своих обязанностей служащими в государственных органах [2, c.41-42]. А.Д. Градовский предлагает иной вариант: «под государственной службой мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» [9, c.28]. Понятие гражданской службы чётко не определено, оно формировалось в процессе становления социальных, политических и правовых явлений, которые связаны с деятельностью по обеспечению исполнения функций государства. Служба в государственном аппарате изначально существовала как административный институт, фактическое исполнение функций государства лицами, которые служат в государственном аппарате. В современной России на законодательном уровне государственная гражданская служба определена как «профессиональная деятельность граждан России в гражданских органах исполнительной, законодательной и судебной власти на федеральном и региональном уровнях» [1].Подходы к определению гражданской службы достаточно разнообразны, однако чаще всего выделяют следующую совокупность характеристик:- гражданская служба - особый вид деятельности, имеющий публично-правовой характер, реализуемый от лица государства;- гражданская служба действует согласно нормам права и на их основе;- гражданскую службу можно обозначить как профессиональную деятельность особой категории лиц - гражданских служащих, владеющих особенными практическими навыками и теоретическими знаниями, обретёнными в процессе профессиональной подготовки;- гражданская служба реализуется на базе государственных органов, организаций, имеющих публично-властные полномочия;- властные полномочия конкретных гражданских служащих определяются занимаемой ими должностью [12].Цели гражданской службы тесно связаны с предполагаемыми результатами её деятельности, и они определяют выбор, формулировку и обоснование направлений развития гражданской службы. Цели гражданской службы определяются целями института государства, но государственные цели и задачи не гражданскую службу проецируются не напрямую, но через политических руководителей, непосредственно осуществляющих государственную власть. Соответственно, необходимо при определении целей гражданской службы учитывать место института гражданской службы как в государстве, так и в социуме в целом.Основная цель гражданской службы - обеспечение осуществления полномочий государства, баланс государственных, общественных и частных интересов. Гражданской службой как комплексным административным, социальным и правовым институтом реализуются:- стратегические цели по обеспечению профессионализма публичного управления;- тактические цели - решение социальных, политических и экономических задач общественного развития [5, c.96].Таким образом, чёткого определения гражданской службы на данном этапе нет, сформировано лишь общее представление о понятии, на основе которого в законодательство РФ вошло понятие «государственная гражданская служба». Более точному пониманию понятия способствует анализ основных характеристик гражданской службы и её целей.1.2. Сравнительный анализ моделей государственных (гражданских) служб разных стран мираВыделим, что в ряде стран, которые причисляют себя к континентальной правовой семье (это, например, Германия, Швейцария, Франция и некоторые иные) понятие «государственная служба», столь распространённое в России, практически не применяется, это определение замещается термином «публичная служба» [12]. Что касается стран англо-саксонской правовой семьи (Великобритания, Канада, США и прочие), то здесь термин «публичная служба» также используется, но под ним подразумевается работа публичных учреждений, военная служба (и служба в военизированных организациях), а термин «государственная служба» вообще отсутствует в правовой практике. Он заменен совокупностью понятий: «гражданская служба государства» (Civil Service of the State), «служба Короне» (Великобритания, страны Содружества), собственно «гражданская служба» (Civil Service), «внутренняя служба Её Величества» (Her Majesty’s Home Civil Service) и ряд других вариантов [16, p.54].Специфика государственной (гражданской) службы разных стран во многом связана с особенностями их развития. Выбор конкретной модели государственной службы определяется совокупностью факторов, среди наиболее значимых можно выделить:1. Исторический путь конкретной страны (возникновение и нормативно-правовое регулирование института государственной службы). Так, для Франции и Германии, где институт профессионального чиновничества появился раньше всего, и которых можно рассматривать в качестве основоположников континентальной системы государственной службы, свойственны такие моменты, как строгая нормативная регламентированность, унификация, централизация, жёсткая иерархия. Данная система обычно характеризуется как «закрытая». Великобритании, США, напротив, свойственны децентрализация, минимальная нормативная регламентированность (эта система рассматривается как «открытая»).2. Специфика правовой системы также во многом определяет развитие. Так, странам англосаксонской правовой системы (Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) присуще отсутствие унифицированного законодательства в отношении государственной службы при наличии множества разрозненных нормативных правовых актов. Романо-германской правовой системе (Франция, Германия, Италия) присущ высокий уровень унификации, и регулирование государственной службы преимущественно присутствует через Конституцию и комплексные нормативно-правовые акты.3. Специфика государственного устройства (федеративное либо унитарное, демократическое или тоталитарное государство) [5, c.97-98].Выделим наиболее значимые признаки «закрытой» и «открытой» моделей. Основные признаки «закрытой» модели государственной гражданской службы:- иерархическая «пирамидальная» организация системы с чёткой нормативно установленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;- реализация всей внутриорганизационной работы на базе формальных, нормативно закрепленных процедур;- «закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу;- высокий правовой и социальный статус государственного служащего, когда должностной рост, заработная плата и льготы связаны преимущественно со стажем государственной службы и занимаемой должностью;- сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего;- доминирование узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).Характеристики «открытой» модели государственной гражданской службы:- отсутствие чётко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;- открытая конкурсная система набора претендентов на государственную гражданскую службу; - зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего; - упрощенная процедура увольнения;- преобладание специалистов общегуманитарного профиля [3, c.7-9].Что касается российской системы государственной гражданской службы, сейчас модель можно определить как смешанную. Учёные – теоретики и юристы – практики сформировали две позиции на приемлемую для России модель в перспективе:- переход к «открытой» англосаксонской модели (новый государственный менеджмент). Определённые шаги в этом направлении уже предприняты: закупки товаров и услуг осуществляются системой через конкурсы и аукционы (однако они могут иметь закрытый характер);- использование «закрытой» модели, присущей большинству стран континентальной Европы [10].Таким образом, модели государственной гражданской службы в мировой практике достаточно разнообразны и специфичны, что относится не только к их структуре, признакам и т.п., но даже к формированию терминологического аспекта.2. Характеристика института гражданской службы в Великобритании2.1. Понятие и специфика гражданской службы в ВеликобританииМногие исследователи связывают специфику понятия и сущностных аспектов гражданской службы в Великобритании со спецификой государственного устройства страны и её нормативно-правовой основы: в Великобритании отсутствует официальная Конституция, а законодательство опирается на соглашения, статуты, судебную практику. Во многом в связи именно с этим, в Великобритании нет закона, который бы чётко определял понятие «гражданская служба» и формировал основы её деятельности, отграничивал бы «гражданских служащих» от прочих лиц, выделял их права и обязанности по отношению к государству.На официальном сайте государственной службы Великобритании gov.uk. гражданская служба определяется как «беспристрастный и независимый бюрократический аппарат (секретариат служащих Её Величества), способствующий Правительству в реализации исполнительных решений для проведения эффективной политики государства» [14].Гражданская служба согласно п. 2 Кодекса гражданской службы с изменениями, Закона о конституционной реформе и управлении 2010 г. - это «неотъемлемая и ключевая часть правительства Соединенного Королевства, оказывающая ему поддержку в повседневном развитии и осуществлении политики, и оказании публичных услуг» [3, с.16].К числу гражданских служащих в Великобритании относятся сотрудники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых Парламентом. На основе прохождения особой отборочной процедуры они зачисляются на гражданскую службу, в последующем пребывая в этом качестве «неопределённый срок», «по королевскому усмотрению» (то есть, в большинстве случаев, пожизненно) [5, c.116]. В число гражданских служащих не включаются судьи, военнослужащие, сотрудники полиции и органов местного самоуправления, педагоги, работники национальной службы здравоохранения. Все же перечисленные выше категории (включая гражданских служащих) объединены более широким понятием «служащие общественного (публичного) сектора» [12] (собственно из числа служащих данного сектора непосредственно к гражданским служащим относятся примерно 10% [16, p.55]).Среди традиционных особенностей гражданской службы Великобритании исследователи обычно упоминают:- аполитичность – беспристрастность по отношению к любым ситуациям, возникающим в процессе служебной деятельности;- иерархичность – наличие структурной классификации, включающей четыре основных класса (последний – относительно новый): канцелярский, исполнительный, административный классы, класс специалистов и обеспечивающего персонала. Каждый класс включает многочисленные должности и подкатегории. При формальном уничтожении классов, на практике они присутствуют в системе;- кастовость: неравенство при поступлении и в процессе продвижения сотрудников, связанные с образованием, воспитанием, иными моментами;- несменяемость: прописанная в законодательстве часть (квота) гражданских служащих сохраняет должности в случае отставки действующего правительства [8, c.56].Таким образом, чёткой определённости в понимании термина «гражданская служба» в теоретической науке и правовой практике Великобритании пока нет, как и чёткого понятия «гражданский служащий». Специфику гражданской службы страны помогают оценить традиционные характеристики гражданской службы, выделенные нами.2.2. Классификация государственных гражданских служащих ВеликобританииВ данном параграфе мы не рассматриваем официальное деление государственных служащих Великобритании на группы и ступени иерархии, рассматривая иные, прикладные виды классификации.Рассмотрим классификацию по сфере деятельности. Здесь можно выделить две основные категории гражданских служащих:1. Промышленные гражданские служащие - гражданские служащие, работающие в производственной сфере: торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Условия службы этой категории лиц, порядок их зачисления, увольнения, оплаты аналогичны условиям рабочих промышленных производств. Большая часть этой категории (около 3/4) относится к Министерству обороны, имеет тенденцию к сокращению численности.2. Непромышленные гражданские служащие большая часть чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Здесь выделяется два типа:- постоянные гражданские служащие - лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Лишь эта категория служащих имеет право на получение государственной пенсии;- временные гражданские служащие принимаются в упрощённом порядке, без конкурса, на определённый срок, для выполнения конкретной работы [3, c.29].Также неформально, по характеру трудовой деятельности и должностному статусу всех гражданских служащих можно отнести к трём категориям:- высшие руководители (высшие политические и управленческие должности);- главные специалисты (специалисты главных управлений);- работники исполнительского уровня;- административно-обеспечивающий персонал [9, c.74-75].Таким образом, помимо официального выделения групп и ступеней гражданских служащих, присутствует не определённая в законодательстве, но достаточно чёткая классификация гражданских служащих по категориям.2.3. Исторические основы формирования гражданской службы в ВеликобританииВ качестве начального этапа развития гражданской службы Великобритании обычно рассматривают формирование практики административных дел в колониальной Индии, когда появилось отделение «гражданских слуг Короны» от «военных слуг». Это традиционное определение сохранялось в неизменном виде до середины XIX века, когда правительство Великобритании (одним из последних в Европе) пришло к выводу о необходимости внедрения профессиональной государственной службы [15, Р.71-74].В принципе, министерства в Великобритании возникли уже в XVII веке, однако большого значения они не имели, а их сотрудники вводились в штат через систему патронажа (личного покровительства). Эти должности покупали, передавали по наследству, дарили и т.п., причём незаконным это не считалось, ведь большинство сотрудников были аристократами, и такое служение Короне рассматривалось как «почётная обязанность» (вознаграждение было нерегулярным, полномочия – сильно ограниченными). Основой для реформирования министерств был представленный Парламенту доклад Норткота – Тревельяна (1854 г.), в котором было предложено упразднить изжившую себя систему патронажа, а чиновников подбирать на основании личностных качеств, проверять которые предлагалось конкурсным путём (с помощью открытых экзаменов, принцип введён в 1870 г.). Также рассматривалось разделение всех служащих на 2 класса – административный и технический (впоследствии было принято решение о выделении 3 классов: администраторов, исполнителей и клерков). Предлагалось замещать вакансии не по выслуге лет, а на основании достоинств кандидата [12].В конце XIX века систему обновили, и её эффективность была так высока, что новые реформы потребовались только к середине ХХ века, когда была сформирована Комиссия по реформе гражданской службы. При этом сами реформы начались только в 1970-е гг. Фултонский доклад 1968 г. «Гражданская служба» включил проблемы застывшей системы госслужбы, непрофессионализма кадров и т.п. [17]. По совокупности доклад включил 158 рекомендаций, направленных на коррекцию системы гражданской службы. Прежняя система рассматривалась как «антикварная». Был предложен новый подход к управлению, - менеджеральный, частично использовавший принципы управления в бизнесе. Использовался опыт государственно-административной системы США. Одно из наиболее значимых предложений – формирование сети учебных заведений, которые должны были заняться повышением квалификации государственных служащих [11, c.65]. Рекомендации были одобрены правительством, однако одним из немногих действительно значимых изменений стало упразднение различий между классами. Их сменила система «административных групп» включившая три ступени [5]: старших, средних и мелких руководителей (эта система действует и сегодня):А) группа старших политических и административных руководителей – это гражданские служащие, занявшие высшие административные посты, в составе «открытой структуры». Она включает 7 ступеней иерархии должностей госслужбы: 1 – постоянный секретарь (назначается Премьер-министром по рекомендации главы внутренней гражданской службы); 2 – заместитель постоянного секретаря; 3 – помощник секретаря; 4 – исполнительный директор; 5 – ассистент секретаря; 6 – старший принципал; 7 – принципал. Назначение на все ступени, помимо первой, осуществляется главой внутренней гражданской службы с подтверждения Премьер-министра. Если используется кандидат «извне», то обязательным является его утверждение членами Комиссии по делам гражданской службы. Члены данной группы – командный состав гражданской службы, они составляют не более 1% от общего количества гражданских служащих, и практически независимы от системы работы отдельных министерств и ведомств. Присутствие «открытой структуры» позволяет назначить на высшие должности подходящих лиц, независимо от их образования, прошлого места работы, иных факторов.Б) средние и младшие группы – сформированы по профессиональному принципу, рассматривают широкий круг вопросов – начиная с координации деятельности центрального государственного аппарата управления до руководства деятельностью гражданских служащих конкретных министерств и ведомств.Средняя группа администраторов также включает ряд ступеней с совокупностью должностей (главный исполнитель, старший исполнитель, исполнитель, стажёр – администратор, помощник администратора). Также сюда входят группы научных работников, технических специалистов (здесь ступени - статистики, экономисты, информационщики, инспектора, специалисты по налогам и прочие). Часть из них занимается повышением квалификации, уровня профессиональной подготовки гражданских служащих.Младшие администраторы - это вспомогательный научно-технический персонал, в том числе: делопроизводители, канцелярские работники, чертёжники. Они занимаются преимущественно исполнительской деятельностью [5, c.91-99].При этом, данные реформы не привели к снижению численности сотрудников гражданской службы (в 1976 г. она была наибольшей за историю – около 750 тыс. человек) [12].Правительство М. Тэтчер меняет в середине 1980-х гг. принцип работы с системой: они осознают, что изменения изнутри малоэффективны, потому на основе программы «Следующие шаги» начинают внедрение рыночных принципов и стимулов в практику гражданской службы («новый менеджеризм»). В рамках данной программы и начали развиваться полунеправительственные организации (Non-Departmental Public Bodies (NDPBs) – «кванго» (quango), появившиеся ещё в 1970-х гг. [15, p.74]. Ключевые распорядительные департаменты предоставляют им заказы. Отношения оформляются рамочными соглашениями. Так начинается развитие контрактных отношений, стимулирующих чиновников на работу за дополнительные бонусы, масштабы которых определяет руководство кванго, и позволяющие правительству определять исполнителей для конкретных услуг с помощью конкурса. Эта система продемонстрировала довольно высокую эффективность, и действует в Великобритании по сей день. Результатом реформы практически сразу стало снижение численности аппарата гражданских служащих до 650 тыс. человек (в 1988 г.) и до 475 тыс. человек в 2000 г. [5, c.102].Таким образом, институт гражданской службы в Великобритании имеет длительную, продолжительностью в несколько веков, историю развития. На определённых этапах (конец XIX века, 1950-е гг., 1980-е гг.) вводились достаточно эффективные методы развития данной службы, позволяющие ей соответствовать уровню развития общества и потребностям государства.2.4. Нормативно-правовые и морально-этические основы гражданской службыГражданская служба большинства зарубежных стран регулируется нормами административного законодательства, однако в некоторых случаях допускается ограниченное применение норм трудового права. Например, в классическом французском административном праве гражданская служба считается административно-правовым институтом, но признается при этом возможность отнесения отдельных аспектов гражданской службы к области регулирования других отраслей права в случаях, если служба функционирует в условиях, которые аналогичны условиям работы частных организаций [10].В нормативно-правовом аспекте гражданская служба Великобритании имеет отчётливую специфику. Гражданская служба в истории Великобритании рассматривалась как прерогатива королевской власти. Потому нормативно-правовое регулирование данного института осуществляется в основном с помощью не законов, но приказов Короны в Совете, и кроме того – распоряжений министерств в рамках их компетенции [12]. До сих пор единый консолидирующий закон о гражданской службе отсутствует, в законодательстве, в Кодексе о регулировании гражданской службы (1995 г.), прописаны лишь отдельные, наиболее значимые аспекты [5, c.92].Государственный служащий в Великобритании обязан действовать в рамках нормативных актов, имеет право действовать в пределах установленных для него полномочий.Для служащего, находящегося на постоянной службе, предусмотрено право на получение жалованья, компенсаций, пособий, прочих социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. Выделим, что сотрудники, принятые на временной основе, не имеют права на получение пенсионного обеспечения. Что касается заработной платы, то здесь законодательством предусмотрена особая шкала, которая зависит от специфики трудовой деятельности, и построена на основании гибкой прогрессии, исходя из подробной классификации трудовой деятельности. Высшие чиновники имеют особую систему оплаты. Всем категориям гражданских служащих предусмотрены фиксированные ежегодные надбавки. Преимущественно нормативы заработной платы гражданских служащих разрабатываются Казначейством, принимающим особые циркуляры [3, c.39].Министерства и ведомства вправе издавать и собственные правила, регулирующие порядок оплаты труда отдельных категорий служащих. По вопросу о пенсиях гражданских служащих ежегодно принимается акт парламента, в соответствии с которым на эти цели выделяется определенная сумма денег. Порядок выплаты пенсий различается для отдельных категорий служащих. Пенсионный возраст служащих составляет 60 лет. Чиновник может выйти на пенсию и раньше в случае потери здоровья. В целом право на пенсию в размере одной трети заработной платы у государственных служащих возникает при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.Существуют также детально проработанные правила относительно широкого круга социальных выплат, включая пособия на медицинские цели, в связи с вступлением в брак, компенсацию в случае увольнения и прочее. С 1965 г. на служащих распространяется система обязательного государственного страхования. Гражданские служащие имеют право на ежегодный отпуск на 3-6 недель в зависимости от ранга и должности. Служащие имеют ряд льгот, гарантируемых государством. Им гарантируется пожизненная занятость, они освобождены от уплаты взносов в пенсионный фонд [4, c.57-60].Политические права государственных служащих содержатся в различных нормативных актах. Все правила исходят из того, что гражданская служба представляет собой «явление особого рода», характеризуется «особым корпоративным духом», «духом профессиональной службы государству». Из особых отношений гражданского служащего и государства выводится право государства предъявлять к гражданскому служащему и его поведению особые требования. В профессиональной деятельности государственного служащего присутствует ряд ограничений гражданских свобод, что особо подчеркивается документацией [12].Главный принцип чиновника - лояльность. Служащий обязан проявлять сдержанность в политических делах, от гражданской службы требуется «нейтральность». Ограничения в политической деятельности касаются выставления своей кандидатуры на выборах в парламент или местные органы власти, ответственного поста в партийных и политических организациях, публичных выступлений по спорным политическим вопросам, ведения избирательных кампаний от имени кандидата на выборах в парламент. При этом существует определенная градация в сфере политической деятельности. Так, промышленные рабочие и вспомогательный технический персонал пользуются «полной политической свободой», иные категории государственных служащих могут участвовать в политической деятельности и выставлять свои кандидатуры на выборах с разрешения парламента, чиновникам высших и главных административных должностей запрещено участвовать в политической деятельности. Государственные служащие в настоящее время имеют право участия в забастовках, с конца 1940-х гг. законодательно разрешена деятельность профсоюзов госслужащих [6, с.81-82].По общему правилу, любое лицо, находящееся на государственной должности, обязано исполнять предписанные законом правила. Служащие не должны нарушать обычные гражданские и уголовные законы, обязаны соблюдать законодательство о государственной тайне (1911, 1920, 1939), закон 1906 г. о предотвращении коррупции. Для гражданских служащих существуют также специальные правила, касающиеся ограничений в отношении занятий бизнесом, правила о порядке предоставления информации различным организациям.Служащие обязаны соблюдать принцип служебной субординации и не выходить за пределы предоставленных им полномочий [13, c.34].Интересен английский Моральный кодекс поведения государственных служащих, предусматривающий лояльность по отношению к государству, избежание конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздержание от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу, честность, беспристрастность, сдержанность в отношении политических вопросов и споров, стремление к достижению согласия и компромисса в отношениях с коллегами [8, c.59].В отношении высших чиновников действует правило не принимать в течение двух лет после ухода в отставку и без согласия правительства предложений о работе в сфере бизнеса, если их деятельность быта связана с конфиденциальной информацией.В случае дисциплинарных нарушений используются следующие виды наказаний: выговор, перевод на другую работу, понижение в должности, временное отстранение от занимаемой должности, увольнение. Тот факт, что гражданская служба регулируется основанными на королевской прерогативе актами, имеет важное значение для статуса служащих: они не вправе обращаться в какую-либо инстанцию, за исключением министра, назначившего их на должность [3, c.62-63].Таким образом, права и обязанности (и ограничения в них) для гражданских служащих достаточно чётко прописаны в английском законодательстве, являются обязательными для исполнения, и формируются на протяжении длительного периода (минимум – всего ХХ века и далее). Это подчёркивает особую ответственность, которую подразумевает принятие на себя должности гражданского служащего в английском обществе.3. Основные особенности развития гражданской службы Великобритании на современном этапе3.1. Организационный аспект развития гражданской службы ВеликобританииВ первую очередь рассмотрим систему управления гражданской службы Великобритании. В целом гражданская служба страны управляется Премьер-министром. Среди его обязанностей - контроль над гражданской службой, решение ключевых вопросов государственного управления. Премьер-министр одновременно является Министром по делам гражданской службы. Он реализует свои функции через Секретаря Кабинета Министров, прямо подчиняющегося ему, является руководителем аппарата Кабинета министров [3, c.50]. В структуре гражданской службы Великобритании можно выделить:- внешнюю (дипломатическую) – её возглавляет министр иностранных дел и по делам Содружества;- внутреннюю – во главе её стоит секретарь кабинета министров [12].Выше (п.2.3.) мы уже выделяли, что внутренняя гражданская служба включает две части:- основная – работает непосредственно с министрами и постоянными секретарями;- «кванго» - исполнительные агентства, имеющие статус полунеправительственных организаций.По своему статусу сотрудники «кванго» обычно приравниваются к гражданским служащим. Порядок назначения их на должность – тот же, что и для гражданских служащих.Назначение исполнительного директора «кванго» осуществляется на определённый срок, оно проводится на базе открытого конкурса соответствующим министром. Кандидат должен быть согласован с Управлением по делам Кабинета, Казначейством и Комиссией по делам гражданской службы. На 2020 г. в Великобритании зарегистрировано 139 исполнительных агентств с числом сотрудников около 375 тыс. человек, что составляет 3/4 от общего числа гражданских служащих [14].Ответственность за деятельность «кванго» полностью лежит на исполнительном директоре, который имеет обширные полномочия, включая найм, оплату и формирование новых должностей. Заработную плату своим сотрудникам директор может устанавливать на основании рыночных механизмов, а не стандартной системы, установленной в гражданской службе. Такая схема работы дала возможность в ряде случаев сделать «кванго» более дешёвыми для общества, сократив расходы, и при этом зачастую повысив качество работы, по сравнению с ранее выполнявшими эту деятельность правительственными структурами. Применение «кванго» также открыло возможность выбора подрядчика для конкретной общественной услуги [5, c.98-99]. Стали задействованы законы рыночной конкуренции, что позволило оптимизировать (в известных пределах) отношение «цена – качество».Далее рассмотрим сформированную на данный момент систему отбора гражданских служащих Великобритании.Все кандидаты должны быть британскими подданными, гражданами Содружества либо Ирландской республики [12]. Относительно ряда должностей присутствуют возрастные ограничения. Для претендентов на вакансии сотрудников административного класса даже заявления принимают исключительно у лиц, достигших 20-28 лет. Должность администратора – стажёра могут занимать только граждане в возрасте до 36 лет, исполнителя – лица от 17,5 до 49 лет, ассистента управляющего тюрьмой - от 24 лет. Для части должностей подразумевается наличие квалификации, но для одних необходим лишь школьный диплом, для других – диплом о высшем образовании, для третьих – диплом о высшем образовании плюс учёная степень. Для тех, кто хочет войти в 3 группу гражданских служащих, образовательного ценза формально не существует [3, c.19].Проведением отбора кандидатов на должности гражданской службы занимаются конкретные министерства и ведомства, нуждающиеся в сотрудниках, а общим контролем процесса занимается Комиссия по делам гражданской службы. Ряд специализированных организаций могут участвовать в данном процессе (Группа корпоративного развития, Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы и прочие). Повышением квалификации гражданских служащих занимаются Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления и Центр по изучению вопросов управления и политики, в состав которого входит Колледж гражданской службы.Подготовка и повышении квалификации гражданских служащих – очень важный аспект для гражданской службы в Великобритании. Большинство государственных служащих среднего и высшего звена обучались либо обучаются в специализированном учебном заведении - Колледж государственной службы (основан в 1970 г.). Все программы пишутся для подготовки будущих руководителей. Завершив обучение, государственные служащие получают квалификацию, позволяющую при продвижении по службе достичь третьей ступени включительно (перечень ступеней представлен нами в п.2.3.).Значимое направление – также повышение квалификации гражданских служащих и всех служащих общественного сектора. В любом министерстве присутствует соответствующий отдел и особые менеджеры, которые занимаются подготовкой программ, действуют курсы, подготовленные специально для конкретного ведомства. Существуют и специальные программы повышения квалификации сотрудников 4-7 ступеней. Руководители, занимающие высшие должности, участвуют в особых мастер-классах, которые подготавливаются индивидуально, с учётом личностной специфики.Правила для отбора кандидатов на должности гражданской службы формируются в первую очередь Комиссией по делам гражданской службы. Это независимая специализированная организация, работающая с 1855 г., а с 1981 г. являющаяся структурным подразделением Управления по делам Кабинета. Участники Комиссии (так называемые «комиссионеры») назначаются приказом Короля, и должны гарантировать соблюдение принципа справедливости в оценке заслуг претендентов на вакансии гражданской службы с помощью открытых конкурсов. Они контролируют политику и практику набора на гражданскую службу, обобщают и анализируют опыт набора требующегося контингента в формате отчёта (отчёты открытые, публикуются ежегодно) [13, c.71-73]. Рассмотрим процедуру отбора. Она включает ряд этапов, каждый из которых начинается только в случае успешного завершения предыдущего:1. Составление кандидатом письменного доклада на заданную тему.2. Прохождение тестов и интервью (на протяжении 2 дней).3. Заключительное собеседование на основании оценки всей доступной информации о кандидате. Здесь обращается внимание на рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.4. Решение вопроса о зачислении на должность.Министерства и ведомства могут устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок (продолжительность – не более 2 лет).Особое внимание стоит обратить на специфику продвижения сотрудников. Оно затруднено, так как возможность перехода из одного министерства в другое связана с очень строгим отбором. Старшинство чиновников в министерской иерархии – основной критерий в найме (не их профессиональные заслуги). Также основным требованием считается, что гражданские служащие обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах. Нарушением такого требования является членство в других партиях.Таким образом, система найма, обучения и переквалификации, продвижения государственных служащих направлена на создание профессионального администратора широкого профиля. Аналогичная система действует и во Франции.С нашей точки зрения, для раскрытия организационного аспекта стоит выделить наиболее значимые ограничения гражданских служащих:- запрещение заниматься политикой;- запрещение участвовать в финансовых операциях и сделках с акциями, земельными участками, способных привести к столкновению частных и служебных интересов.Даже в случае, когда гражданский служащий вышел в отставку, для того, чтобы участвовать в политической деятельности, он должен получить специальное разрешение.Особое внимание стоит обратить на систему контроля гражданской службы. Рассмотрим её подробнее.Система парламентского контроля связана с «министерской ответственностью»: любой министр берёт на себя ответственность за деятельность своего подразделения. Соответственно, если присутствуют ошибки в деятельности министерства, министр должен уйти в отставку. Основанием для выхода в отставку может стать вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако, на данном этапе, учитывая присутствие в парламенте двух партий, подчинённых партийной дисциплине, сложно придумать ситуацию, когда будет вынесен вотум недоверия тому министру, который защищён правительственным большинством (соответственно, сейчас эту форму контроля мы считаем малоэффективной). Соотнося с Францией, где есть особые административные суды, работающие со спорами между государственными организациями и гражданскими служащими, в Великобритании аналогичные случаи относятся к юрисдикции обычных судов (в этом направлении не действует административное право как особая система норм и принципов). Судебный контроль над административно-государственным управлением следует из принципов общего права. Юрисдикция судов основана на принципе превышения полномочий: действие, совершённое в рамках полномочий, предоставленных парламентом, считается действительным, выходящее за указанные пределы - недействительным. В сферу компетенции парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика [9, c.45-50].В целом, мы считаем, что система контроля деятельности чиновников всех уровней в Великобритании является эффективной, и она постоянно реформируется. Систему гражданской службы Великобритании, в общем виде обозначенную нами выше, мы рассматриваем как уникальную, фактически – единственную в мире, соединившую административные и рыночные основы. Несомненно, в целиком рыночную гражданская служба Великобритании не переходит. Однако введённые рыночные стимулы помогли сделать значительно более эффективной систему, складывающуюся до того в течение ряда веков. Многоступенчатая должностная система также может быть рассмотрена как позитивный элемент, так как она позволяет произвести карьерный рост не на основе протекции, а с помощью своих знаний, умений и навыков.3.2. Проблемы и перспективы развития гражданской службы ВеликобританииПри достаточно высокой эффективности гражданской службы в Великобритании, она имеет и спектр проблемных моментов. Наибольших масштабов эта служба достигла в 1976 г. (численность сотрудников – 750 тыс. человек [5]), в наши же дни она включает чуть более 450 тыс. человек [14]. Такое снижение численности гражданских служащих и повышение эффективности производственной деятельности во многом стало следствием внедрения системы «кванго». Однако данная система имеет свои недостатки. В частности, заработная плата сотрудников «кванго» обычно заметно ниже, чем на аналогичных вакансиях частных фирм. Следствием этого становится достаточно высокая текучесть кадров в «кванго», а также часто более низкая квалификация сотрудников «кванго» (сюда часто приходят сотрудники более низкого уровня, не получившие должности на предприятиях частного сектора). Перспективным направлением здесь являются повышение квалификации именно сотрудников «кванго» в рамках гражданской службы, а также утверждение неких «средних» позиций по заработной плате, сравнимых с заработной платой в среднем по сектору либо конкретной специальности.Исследователи также признают, что во многом сохраняется кастовость системы, однако теперь она выражается в том, что на гражданскую службу гораздо более охотно принимают (а затем и продвигают по службе) выпускников привилегированных университетов [3, c.17].Многие современные политологи в качестве проблемы отмечают высокий уровень традиционализма в английской гражданской службе. В частности, в гражданской службе принято медленное продвижение, при котором основным критерием остаются не личные заслуги (как это принято сегодня во многих странах), а по прежнему возрастной показатель. Негативным результатом этого является то, что практически все английские чиновники гражданской службы высшего уровня – люди в возрасте старше 60, реже – старше 50 лет. Несомненно, здесь нужно учитывать опыт, однако такие показатели, как выносливость, работоспособность (физическая и умственная) и прочие в этом возрасте уже гораздо ниже.С нашей точки зрения, перспективами для гражданской службы Великобритании являются уточнение теоретических аспектов, связанных с институтом гражданской службы; решение проблемы кастовости за счёт привлечения независимых экспертов по подбору кадров; омоложение «верхушки» гражданской службы за счёт формирования системы учёта личных достижений сотрудников, и применения этой информации в процессе продвижения по службе.Таким образом, помимо успехов, гражданская служба Великобритании имеет ряд проблем, значительная часть которых связана с традиционным мышлением населения, с его стереотипностью, что негативно влияет на развитие страны вообще. Мы выделили ряд вариантов, которые позволили бы улучшить ситуацию.ЗаключениеВ результате проведённого исследования были выполнены основные цели и задачи, представленные во введении.В рамках главы 1 для лучшего понимания специфики рассматриваемой темы исследования нами были изучены такие определения, как «служба», «государственная служба», «государственная гражданская служба» и собственно «гражданская служба». Сделан вывод о неопределённости понятийного аппарата, наличии существенных различий в формулировках. Сущность гражданской службы рассмотрена нами более подробно за счёт рассмотрения целей и основных характеристик гражданской службы. Проведён сравнительный анализ понятий, используемых для определения рассматриваемой темы в разных странах. Выявлено, что модели государственной гражданской службы в мировой практике достаточно разнообразны и специфичны, что относится к их структуре, признакам и прочим аспектам организации и деятельности.В рамках главы 2 нами выявлено, что чёткой определённости в понимании термина «гражданская служба» в теоретической науке и правовой практике Великобритании также не существует, как и чёткого понятия «гражданский служащий», несмотря на длительную историю формирования института гражданской службы. На определённых этапах развития государства (конец XIX века, 1950-е гг., 1980-е гг.) вводились достаточно эффективные методы развития данной службы, позволяющие ей соответствовать уровню развития общества и потребностям государства.Мы выявили, что помимо официальной классификации гражданских служащих Великобритании на группы и ступени присутствует также иная, довольно чёткая классификация по категориям (в официальном законодательстве она не зафиксирована).Права и обязанности (и ограничения в них) достаточно чётко прописаны в английском законодательстве, являются обязательными для исполнения, что подчёркивает особую ответственность, которую подразумевает принятие на себя должности гражданского служащего в английском обществе.Достаточно сложно было описать организационный аспект гражданской службы Великобритании. Данную систему мы оценили как уникальную, фактически – единственную в мире, соединившую административные и рыночные основы. Несомненно, в целиком рыночную гражданская служба Великобритании не переходит. Однако введённые рыночные стимулы помогли сделать её более эффективной. Помимо позитивных моментов были выявлены и некоторые проблемы гражданской службы Великобритании (сложности с персоналом в «кванго», возрастной момент у высших чиновников и прочее). Мы представили ряд предложений по корректировке ситуации.Библиографический список1. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/bb6b882db94d272a70c568cf7cee9018c6d42515/2. Алехин, А.П. Административное право России. - В 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Зерцало – М, 2011. - Ч.1 – 520 с., Ч.2 – 312 с. .3. Апон, М.Е. Государственная служба в зарубежных странах: учебное пособие / М.Е. Апон. – СПб.: НОИР, 2016. – 73 с.4. Гарнер, Д. Великобритания: центральное и местное управление / Д. Гарнер. - М.: Прогресс, 2013. – 112 с.5. Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба. Учебник для студентов вузов / В.Д. Граждан. – М.: Юркнига, 2020. – 488 с.6. Завражнов, И.И. Гражданская служба основных капиталистических стран / И.И. Завражнов, С.Б. Четвериков. - М.: Наука, 1988. - 217 с.7. Игнатов, В.Г. Государственная служба / В.Г. Игнатов. - М.: Норма, 2012. – 216 с.8. Литвинцева, Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. / Е.А. Литвинцева. - М.: РАГС, 2003. – 127 с.9. Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия / А.В. Оболонский. - М.: Дело, 2019. - 168 с.10. Рассохин, А.В. Анализ моделей государственной гражданской службы в зарубежных странах / А.В. Рассохин // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. – 2013 // https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-modeley-gosudarstvennoy-grazhdanskoy-sluzhby-v-zarubezhnyh-stranah11. Стрижов, С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт Великобритании / С. Стрижов //Российский экономический журнал. – 1992. -№ 7. - С. 64-69.12. Умеренкова, А.А. Гражданская служба в Великобритании: понятие, история становления / А.А. Умеренкова // Тезисы X Всероссийской студенческой научно-практической конференции: Изд-во Урал. ун-та, 2017. - 363 с.13. Халиков, М.И. Зарубежный опыт государственной службы: учеб. пособие / М.И. Халиков, Т.Т. Галиуллин. - Уфа: БАГСУ, 2019. – 87 с.14. Civil Service // Официальный сайт гражданской службы Великобритании // https://www. gov. uk/government/organisations/civil-service/about (дата обращения: 13.02.17).15. Kamenka E. Bureaucracy. Oxford; Cambridge, 1989 P. 71–74.16. Peters В. G. The Politics of Bureaucracy. N. Y.; L, 2004 (5-е изд.). P. 53–72.17. Pollitt C., Bouckaerl C. Public Management Reform: A Comparative Analusis. Oxford, 2004 P. 121–126.