Эссе на тему: "Местное самоуправление один из видов публичной власти"

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы эссе заключается в том, что местное
самоуправление один из видов публичной власти, который максимально
приближен к населению, оно должно основываться на активном участии
жителей муниципальных образований в решении вопросов местного
значения. Местный референдум является вершиной проявления
непосредственной демократии в системе институтов прямого волеизъявления
граждан в области местного самоуправления. Местный референдум - это
уникальная возможность каждому внести свое предложение в решение той
или иной проблемы своего муниципального образования. При организации и
проведении местного референдума возникают ряд правовых и
организационных проблем, которые требуют решения, так как прямо влияют
на эффективность института местного референдума в системе институтов
прямого волеизъявления граждан.
Цель нашего эссе состоит во всестороннем комплексном изучении
института местного референдума как основной формы прямой демократии в
местном самоуправлении.
Цель работы обуславливает круг тех задач, рассмотрение которых
составляет ее содержание:
- выявить ряд организационно-правовых проблем, возникающих при
организации и проведении местного референдума;
- предложить пути решения насущных проблем местного референдума
как института прямого волеизъявления граждан.
Местный референдум в системе институтов прямого волеизъявления

граждан

Местное самоуправление в настоящее время является индикатором
демократичности общества и государства.
Статья 12 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует
местное самоуправление, а также закрепляет его самостоятельность в
пределах своей компетенции и организационную обособленность от системы
государственной власти 1 . Местное самоуправление в нашей стране является
важнейшим институтом, благодаря которому население имеет возможность
самостоятельно решать вопросы местного значения и принимать, таким
образом, участие в управлении.
Исходя из правовых норм российского законодательства, мы может
отнести к формам непосредственной демократии в местном самоуправлении:
местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыв
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам
изменения границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования, сход граждан, территориальное общественное
самоуправление, а также иные формы осуществления местного
самоуправления.
На первое место в системе институтов непосредственной демократии в
местном самоуправлении Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ставит
местный референдум. Такой подход обусловлен, прежде всего, частью 3
статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой референдум
и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением
власти народа.
Референдумы на уровне местного самоуправления проводятся нечасто,
так как, во-первых, такой референдум предполагает особую важность
выносимых на него вопросов; во-вторых, требует немалых материальных
расходов; в-третьих, не должен привести к росту напряженности в местном
сообществе, к разделу его на непримиримых сторонников и противников
принимаемого решения. В большинстве муниципальных образований в
современной российской практике местный референдум не проводился ни
разу.
Итак, местный референдум - это главная форма прямой демократии в
местном самоуправлении. Местный референдум дает возможность органам
местного самоуправления определить мнение населения по конкретным
вопросам местного значения, а также позволяет населению муниципального
образования выразить свое решение для его дальнейшего исполнения
органами власти. Возможность применения референдума при решении
наиболее важных вопросов местного значения, а также совершенствование
процедуры проведения местного референдума видятся одними из главных
задач в области местного самоуправления для государства в настоящее
время, что также по нашему мнению является гарантом независимости
муниципальной власти от государственной.
Закрепление института местного референдума в статье 130
Конституции Российской Федерации обуславливает необходимость уделять
внимание данному вопросу наравне со всеми остальными проблемами
местного самоуправления. Несмотря на то, что местный референдум является
наиболее эффективной и приближенной к населению муниципального
образования формой прямой демократии, мы можем констатировать, что в
настоящее время данный институт не получает широкого применения.
Рассмотрим небольшой ряд организационно-правовых проблем,
возникающих при организации и проведении местного референдума. Мы
считаем, что они очень важны и без их решения нам не представляется
возможным повысить эффективность местного референдума как важного
института прямого волеизъявления граждан.
На муниципальном уровне право на референдум закреплено
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ. В целях
реализации гражданами своего права на местный референдум, закон
предусмотрел для органов местного самоуправления выполнение
определенных обязанностей. Так, в соответствии со статьей 22
вышеуказанного федерального закона, представительный орган
муниципального образования обязан назначить местный референдум,
опубликовать решение, которое на нем принято, и исполнить данное
решение. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях
избирательных правах и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ для выдвижения инициативы проведения
референдума установлена обязанность создания инициативной группы,
численностью не менее 10 человек. Необходимо отметить, что другого
способа выдвижения инициативы законом не предусмотрено. Но до 2005
года инициатором проведения референдума могло быть общественное
объединение, руководящий орган которого мог выступать в качестве
инициативной группы, при этом его численность не была установлена.
Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации» от 21.07.2005 № 93-ФЗ исключил этот субъект от
числа инициаторов выдвижения местного референдума.
С нашей точки зрения, данная позиция законодателя была ошибочна.
Аналогичные действия неблагоприятно сказываются на пути развития
гражданского общества, а также развитию применения гражданами местного
референдума как института прямого волеизъявления граждан.
Также обратим внимание еще на один примечательный момент.
Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных правах и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ инициативная группа направляет
«ходатайство» о ее регистрации. Ходатайство содержит в себе формулировку
вопроса для референдума и данные членов инициативной группы с
протоколом заседания.
Проанализируем термин «ходатайство». Термин имеет синонимы и
толкуется как «просьба, прошение» 2 . Создается ощущение, что субъект
инициирования референдума обращается с прошением в комиссию
референдума для реализации своих прав. Данное право закреплено в
Конституции Российской Федерации и граждане не могут просить
реализации своих прав, они могут реализовать свои права в установленном
порядке и только. Полагаем, что для многих данный аспект, с юридической
точки зрения, не вызывает серьезных противоречий и не является
фундаментальным. Однако мы считаем, что таким образом искусственно
меняется соотношение сторон и нарушается равенство государства и
общества. Предлагается заменить формулировку «обращается с
ходатайством» на «представляет необходимые документы для регистрации
инициативной группы».
Так же мы предлагаем обратить внимание на деятельность
избирательной комиссии муниципального образования в процессе
организации и проведении местного референдума. Ее участие в данном
процессе кажется нам частично неверным.
Необходимо отметить, что «избирательная комиссия муниципального
образования является муниципальным органом, который не входит в
структуру органов местного самоуправления» 3 . Само понятие
«муниципальный орган» является достаточно неопределенным с
юридической точки зрения и вызывает научные споры.
Так, по мнению Ю.И. Гревцова и Е.Б. Хохлова в категории
«муниципальный орган» нет практического смысла, и она является «химерой
фантомного характера» 4 . Данные авторы предлагают в целях устранения
коллизий юридического характера убрать данный термин, а также передать
полномочия по назначению местного референдума, по оказанию
организационного содействия избирательных комиссий в подготовке и
проведении референдума от муниципального органа органу местного
самоуправления.
Так, избирательные комиссии не являются органами публичной власти,
так как не являются органами местного самоуправления. Исходя из этого, мы
можем сделать вывод о том, что у избирательных комиссий нет полномочий
касающиеся регистрации инициативной группы, так как своими решениями
данного этого вопроса они фактически решают, будет проводиться
референдум или нет.
Таким образом, на наш взгляд, документы инициативной группы по
проведению местного референдума должны напрямую поступать
представительному органу местного самоуправления, где данная группа и
должна регистрироваться.
Помимо вышеуказанного противоречия, существует еще одна
интересная деталь.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях
14-16 содержит перечень вопросов, которые могут выноситься на местный
референдум. Часть 1 пункт 1 статьи 14 данного нормативно-правового акта
закрепляет вопрос формирования, утверждения, исполнения местного
бюджета и контроль за его исполнением, как один из вопросов, который
может быть вынесен на местный референдум. Однако, данный же вопрос,
согласно пункту «г» части 8 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 №
67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» запрещен для вынесения на
местный референдум. Необходимо отметить, что часть 6 статьи 1
вышеуказанного федерального закона устанавливает, что федеральные
законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные
правовые акты о выборах, референдумах не должны противоречить
настоящему закону. В случае противоречия применяются нормы данного
федерального закона 5 .
Конечно, данное положение позволяет преодолеть коллизию,
возникающую при применении двух вышеуказанных федеральных законов,
однако не снимает имеющихся противоречий и в очередной раз
подтверждает необходимость приведения законодательства о местном
референдуме в порядок.
Что касается процедурных моментов, то и здесь граждане сталкиваются
с определенными проблемами при реализации своего права на местный
референдум.
Российским законодательством закрепляется обязанность сбора
подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Количество
данных подписей не может быть более пяти процентов от числа участников
референдума, зарегистрированных на территории муниципального
образования.
Как считает И.В. Гранкин, данное условие дает возможность легко
блокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках
или других крупных городах, посредством установления законом субъекта
максимального процента необходимых подписей 6 . Видится весьма
затруднительным сбор подписей по установленной форме в таком
количестве.
Ещё одна проблема применения связана с самим участием населения в
осуществлении местного самоуправления через рассматриваемую форму
прямой демократии. Именно народ является источником инициирования
референдума, является основным его участником. Тем не менее, население
настроено скептически: присутствует слабая мотивация к самоорганизации у
большинства населения для решения общегородских задач на территории
конкретного муниципального образования. У населения проявляется
недоверие к местной власти, нет правовой осведомленности со стороны
органов местного самоуправления об участии в местном самоуправлении.
Причинами этого можно назвать отсутствие мотивации к организации
референдума у населения, недоверие местной власти в способности решения
местных проблем, расчёт на помощь со стороны государства даже при
решении вопросов сугубо местного значения, также сами органы местного
самоуправления не заинтересованы к привлечению населения в решении
вопросов местного значения.
Как отмечает М.С. Шайхуллин, муниципальная демократия в
настоящее время развивается так, что с позицией населения в процессе
управления на местном уровне и решения злободневных вопросов не
слишком считаются 7 .
Результатом закрытости деятельности органов на местах является
отстраненность органов местного самоуправления от населения 8 .
Необходимо расширять участие граждан в разрешении различных
проблем местного уровня, именно тогда население увидит не только наличие
проблемы как таковой, но и ознакомится с возможными путями их решения,
одним из которых является местный референдум. Налаживание отношений
органов местного самоуправления с населением на основе принципа
гласности, развитие форм непосредственного участия населения в решении
вопросов местного значения позволит повысить активность населения
муниципального образования по участию в решении местных проблем через
местный референдум как институт прямого волеизъявления граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ института местного референдума в России на сегодняшний
день позволяет сказать, что при широкой нормативной базе, регулирующий
порядок организации и проведения местных референдумов, практическое
использование данного института затруднено.
Связано это, в первую очередь, с установлением самим же законом
излишне усложненной процедуры инициирования референдума, с наличием
в правовом регулировании института дефектов, коллизий, нежеланием
местных властей идти на уступки и инициировать проведение местного
референдума.
В ходе исследования проблемных аспектов местного реерендума как
формы прямого волеизъявления граждан в области местного самоуправления
мы пришли к следующим выводам:
- единственный способ выдвижения инициативы проведения
референдума в виде создания инициативной группы, численностью не менее
10 человек неблагоприятно сказывается на пути развития гражданского
общества, а также развитии применения гражданами местного референдума
как института прямого волеизъявления граждан, что требует возврата к
редакции закона, действующего до 2005 года, где инициатором проведения
референдума могло быть общественное объединение, руководящий орган
которого мог выступать в качестве инициативной группы, при этом его
численность не была установлена;
- предлагаем заменить формулировку «обращается с ходатайством» на
«представляет необходимые документы для регистрации инициативной
группы»;
- избирательные комиссии не являются органами публичной власти,
так как не являются органами местного самоуправления. Исходя из этого, мы
можем сделать вывод о том, что у избирательных комиссий нет полномочий
касающиеся регистрации инициативной группы, так как своими решениями
данного этого вопроса они фактически решают, будет проводиться
референдум или нет;
- полагаем, что документы инициативной группы по проведению
местного референдума должны напрямую поступать представительному
органу местного самоуправления, где данная группа и должна
регистрироваться;
- весьма затруднителен сбор подписей в поддержку инициативы
проведения местного референдума в количестве не более пяти процентов от
числа участников референдума, зарегистрированных на территории
муниципального образования;
- население настроено скептически: присутствует слабая мотивация к
самоорганизации у большинства населения для решения общегородских
задач на территории конкретного муниципального образования;
- необходимо расширять участие граждан в разрешении различных
проблем местного уровня, именно тогда население увидит не только наличие
проблемы как таковой, но и ознакомится с возможными путями их решения,
одним из которых является местный референдум.
В результате мы видим возникшую необходимость в
совершенствовании российских законодательных основ, регламентирующих
организационно-правовые аспекты местного референдума, с одной стороны
занимающего главенствующее место в системе институтов
непосредственного волеизъявления граждан, а с другой стороны являющего
практически бездейственным.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от
21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации.
2009. № 1. Ст. 1, 2; 2014. № 6. Ст. 548; № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ
(последняя редакция) // Собрание законодательства Российской Федерации
от 12.06.2017. № 24. Ст. 3476.
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от
12.06.2002 № 67-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства
Российской Федерации от 05.06.2017. № 23. Ст. 3227.
4. Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М.: Русский
язык, 2005.
5. Артюшина О.Н. Активность населения как фактор, влияющий на
исполнение законодательства о местном самоуправлении // Вестник
Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2015. № 6.
6. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на
муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. №
7.
7. Гревцов Ю.И., Хохлов Е.Б. О юридико-догматических химерах в
современном российском правоведении // Правоведение. 2007. № 2.
8. Шайхуллин М.С. К вопросу о необходимости усиления гарантий
непосредственного осуществления населением местного самоуправления //
Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 10.