Эссе на тему: "Муниципальное право голосование по отзыву"

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы эссе заключается в том, институт отзыва на
местном уровне есть следствие развития демократического сознания и
введения всеобщего избирательного права, провозглашенного статьей 4
Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» 1 . Поскольку современная демократия не может обходиться без
всеобщего избирательного права, логично предположить, что система
демократии может предусмотреть возможность не только выборов, но и
отзыва депутатов, должностных лиц. В противном случае политические
права граждан оказываются половинчатыми: они могут только избирать
своих представителей, формировать представительные органы власти, но в
последующем не могут оказать влияния на их деятельность. Ограниченность
круга оснований отзыва, обязательность решения суда, высокий процент
необходимого количества голосов, необходимых для отозвания выборного
лица местного самоуправления, - все это создает для столь важной формы
непосредственного осуществления населением местного самоуправления
препятствия на практике.
Цель моего эссе состоит во всестороннем комплексном изучении
голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления как одной
из форм прямой демократии в местном самоуправлении.
Цель работы обуславливает круг тех задач, рассмотрение которых
составляет ее содержание:
- выявить ряд проблем, возникающих при организации и проведении
голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления;
- предложить пути решения насущных проблем голосования по отзыву
выборного лица местного самоуправления как института прямого
волеизъявления граждан.
Голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления

Среди институтов непосредственной демократии на местном уровне
особое место отводится голосованию по отзыву депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления.
Данная процедура представляет собой вид досрочного прекращения
полномочий указанных субъектов муниципально-правовых отношений на
основе волеизъявления избирателей соответствующего муниципального
образования, выраженного путем голосования.
Изучив действующее российское законодательство по данному вопросу
я пришла к выводу, что существование института отзыва является
воплощением принципа ответственности выборного должностного лица
перед своими избирателями.
Однако, исследовав международную практику существования
анализируемого института непосредственной демократии, я уяснила, что в
ряде стран институт отзыва вообще отсутствует, полагая, что от избрания
такого лица следует просто воздержаться при проведении следующих
выборов.
Так, статья 67 Конституции Итальянской Республики регламентирует,
что «каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои
функции без обязательного мандата» 2 .
Аналогичное правовое положение изложено в тексте статьи 38
Конституции Федеративной Республики Германии, которая закрепляет, что
«депутаты германского бундестага ... являются представителями всего
народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей
совести» 3
Статья 27 Конституции Франции 1958 года подтверждает мои доводы и
устанавливает, что «всякий императивный мандат является
недействительным» 4 .
Что касается становления и развития данного института
непосредственной демократии в нашей стране то, понятие «отзыв» впервые
прозвучало в Декрете ВЦИК от 24.11.1917 «О праве отзыва делегатов».
Первая же строчка документа гласила: «Какое бы то ни было выборное
учреждение или собрание представителей может считаться истинно-
демократическим и действительно представляющим волю народа только при
условии признания и применения права отзыва избирателями своих
выборных» 5 . При этом необходимость в отзыве возникала тогда, когда
«несоответствие между волей разных классов и их силой, с одной стороны, и
между партийным составом выборных, с другой стороны, явно и
несомненно» 6 . Я полагаю, это был чисто политический ход - новая власть не
нуждалась в прежних кадрах.
В дальнейшем норма об отзыве была включена в Конституцию РСФСР
1918 года. Так, в статье 78 данного нормативно-правового акта было
установлено, что «избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во
всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему
положению» 7 .
Аналогичный текст нашел свое отражение и в Конституции РСФСР
1925 года, где в статье 75 устанавливалось, что «избиратели, пославшие в
совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести
новые выборы» 8 
В дальнейшем основополагающим актом, регулирующим данную
меру, стала Конституция СССР 1936 года, где в статье 142 указывалось:
«каждый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и в
работе Совета депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по
решению большинства избирателей в установленном законом порядке» 9 .
Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации
государственной власти.
Действующая Конституция Российской Федерации в отличие от своих
предшественниц, норм об отзыве не содержит, однако статья 71
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает, что население муниципального образования вправе отозвать
депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления 10 .
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» отзыв осуществляется путем голосования, проводимого по
инициативе населения в порядке, установленным данным федеральным
законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта о местном
референдуме 11 .
Законодатель, установив общие основания и условия применения
данной меры воздействия, оставил ее подробную регламентацию на
усмотрение уставов муниципальных образований.
Однако изучив региональное законодательство я пришла к выводу, что,
несмотря на имеющуюся у муниципальных образований право увеличить
круг оснований для отзыва выборного лица местного самоуправления, а
также подробно регламентировать порядок данной процедуры, они
ограничиваются лишь фактическим дублированием в уставах текста
федерального закона, в котором упоминается лишь одно и весьма размытое
основание для отзыва депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в
виде конкретного противоправного решения или действия (бездействие) в
случае их подтверждения в судебном порядке.
Так, согласно части 4 статьи 87 Устава муниципального образования г.
Набережные Челны Республики Татарстан от 08.12.2005 № 6/5 «основаниями
для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные
решения или действия (бездействие) в случаях их подтверждения в судебном
порядке»» 12 .
Также согласно пункту 1 статьи 11 Устава муниципального
образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального
района Ленинградской области» от 25.11.2005 № 17 «основанием для отзыва
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления могут служить только его
конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае
их подтверждения в судебном порядке» 13 .
Приведенное выше положение слово в слово повторяют большинство
уставов муниципальных образований нашей страны.
Как мне представляется, в указанных актах основания ответственности
сформулированы в слишком общем виде, поэтому применение данных норм
на практике едва ли возможно.
По моему мнению, подобный подход способствует приданию
институту отзыва формального характера, так как в большинстве своем
уставы не закрепляют процедуру отзыва, ссылаясь на федеральное
законодательство или законодательство субъектов о выборах, что в корне
неверно.
Анализ регионального законодательства позволяет выделить общие
моменты в регулировании механизма отзыва, а именно этапы отзыва, к
которым относятся:
1) возбуждение (инициирование) проведения голосования по отзыву; 2)
назначение голосования по отзыву; 3) подготовка к голосованию, 4)
голосование и подведение итогов, 5) реализация решения принятого на
голосовании по отзыву.
Ключевую роль в процедуре отзыва играют только этапы: возбуждение
(инициирования) процедуры отзыва и голосование за или против отзыва.
Инициатива проведения отзыва, исходит от населения. В связи с этим одним
из проблемных моментов в процедуре отзыва является отсутствие
единообразия в определении числа граждан, поддерживающих предложение
о начале процедуры.
Для инициирования отзыва непосредственно населением необходимо
создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии
инициативную группу. Именно эта группа и осуществляет дальнейшие
действия (сбор подписей, ведение агитации). В уставах различных
муниципальных образований указано различное количество инициаторов
отзыва.
Например, статья 15 Устава муниципального образования города
Краснодара говорит о том, что с инициативой о проведении голосования по
отзыву депутата городской Думы Краснодара вправе выступить граждане,
обладающие правом участия в муниципальных выборах, зарегистрированные
на территории соответствующего избирательного округа, в количестве не
менее 300 человек, с инициативой о проведении голосования по отзыву
главы муниципального образования город Краснодар вправе выступить
граждане, обладающие правом участия в муниципальных выборах,
зарегистрированные на территории муниципального образования город
Краснодар, в количестве не менее 5000 чел 14 .
В то время как пункт 4 статьи 14 Устава муниципального образования
Динской район говорит о том, что для выдвижения инициативы проведения
голосования по отзыву депутата Совета, главы муниципального образования
Динской район и сбора подписей граждан в ее поддержку необходимо
образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек 15 .
Еще один проблемный момент реализации института отзыва связан с
числом голосов избирателей, необходимых для признания отзыва
состоявшимся.
В части 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» сказано, что депутат, член выборного органа, выборное
должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за
отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в
муниципальном образовании (избирательном округе) 16 .
Логично предположить, что явка на такое голосование должна быть
значительно выше 50%. Возникает вопрос как обеспечить необходимую явку
избирателей? В большинстве регионов России уровень явки избирателей на
выборы можно охарактеризовать как низкий. Это позволяет сделать вывод,
что реализация на практике института отзыва с таким условием трудно
выполнима.
Таким образом, я считаю, что нормативная неурегулированность,
наравне с явно завышенными требованиями федерального законодателя к
процедуре отзыва, приводят к фактической нереализуемости данного права
населением.
Не менее важная проблематика данной темы моего эссе состоит в том,
что законодатель не дает толкования термину «отзыв» в целом, как и
процедуре голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления
в частности, а также не указывает на их признаки.
На мой взгляд, голосование по отзыву выборного лица местного
самоуправления - это крайняя мера, результатом которой является
муниципально-политическая ответственность вышеназванного субъекта
местного самоуправления перед населением. Данная процедура обладает
рядом присущих только ей особенностей.
Выделю некоторые из них.
Во-первых, голосование по отзыву выборного лица местного
самоуправления представляет собой достаточно жесткую политическую
меру, которая применяется в случаях, когда иные методы воздействия на
народного избранника оказались неэффективными и не принесли желаемого
результата.
Во-вторых, исследуемая форма непосредственного волеизъявления
граждан по вопросам местного значения является результатом политической
активности населения соответствующего муниципального образования, и
дает возможность избирателям влиять на политически сложившуюся
ситуацию в пределах этого муниципального образования.
В-третьих, порядок рассматриваемой процедуры аналогичен
избирательному процессу, с той разницей, что инициатива его проведения
исходит от населения муниципального образования, законодатель
предъявляет повышенные требования к количеству голосов избирателей и
вводит дополнительные условия проведения отзыва. Субъектами отзыва
выступают, с одной стороны, население соответствующего муниципального
образования, с другой - депутат или выборное должностное лицо, чьи
неправомерные действия стали основанием для досрочного прекращения его
полномочий по инициативе избирателей.

10
Следует отметить, что субъектный состав отличает отзыв от иных
видов правовой ответственности - за свои неправомерные действия
(бездействие) выборное лицо отвечает не перед государством и его органами
и не перед отдельным гражданином, а перед населением муниципального
образования в целом.
К иным отличиям отзыва от других видов ответственности следует
отнести специфический порядок отзыва, включающий в себя судебное
разбирательство (конкретные противоправные решения или действия
(бездействие) выборного должностного лица должны подтвердиться в
судебном порядке, дачу отзываемым лицом объяснения избирателям по
поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, и
непосредственно голосование по отзыву.
Учитывая проблемный характер данного института, считаю
обоснованным установить понятие, признаки и принципы отзыва на
федеральном уровне или на уровне субъектов, но не в уставах
муниципальных образований. Именно федеральный или областной законы
должны содержать принципы и гарантии института отзыва как механизма
ответственности выборных лиц муниципальных образований перед
населением, что соответствует и пункту н) части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации 17 .
К принципам отзыва как мере муниципально-политической
ответственности, можно отнести:
1) принцип законности. На всех этапах проведения отзыва субъекты
должны опираться только на закон, строго следовать его предписаниям. К
сожалению, некоторые требования закона нелегко исполнить на практике
вследствие пробелов в законодательстве. Так, указанное судебное
разбирательство, предшествующее отзыву, закреплено в законе как
обязательное. Однако, ни в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», ни в Гражданском процессуальном кодексе Российской
Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ 18 не расписаны ни порядок подачи
заявления, ни особенности производства по делу, что, на мой взгляд, не
просто затрудняет процедуру отзыва, но и делает его невозможным еще на
первоначальном этапе;
2) принцип гласности. Отзыв сам по себе - институт общественный, в
нем должно принимать участие все политически активное население
муниципального образования, разумеется, его проведение должно проходить
открыто. С другой стороны, должностное лицо, в отношении которого
инициируется отзыв, должно иметь возможность дать объяснение своим
действиям (бездействию). Сделать это оно может как на упомянутом
судебном разбирательстве, так и через СМИ;
3) принцип обоснованности. Отзыв - крайняя мера, его проведение
должно иметь место только тогда, когда иные способы воздействия на
субъект не принесли желаемого результата, или же в случае однократного
грубого нарушения. Незаконность действий должна быть доказана в
судебном порядке. Логично предположить, что в законе невозможно назвать
перечень действий, совершая которые выборное лицо рискует быть
отозванным. Следует пойти другим путем - законодательно закрепить не
только права, но и конкретные обязанности депутатов и главы
муниципального образования. Их невыполнение и станет основанием
инициировать отзыв.
Итак, важный и нужный правовой институт, позволяющий населению
реально воздействовать на правящие органы, нуждается в доработке.
Учитывая практическую значимость отзыва, законодателю следует
последовательно и четко расписать его основания и порядок действий всех
субъектов отзыва, а также установить механизмы, позволяющие, с одной
стороны, избежать злоупотребления отзывом, с другой - дающие
возможность избирателям в положительную сторону влиять на
политическую ситуацию на местах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования проблемных аспектов голосования по отзыву
выборного лица местного самоуправления как одной из форм прямого
волеизъявления граждан в области местного самоуправления я пришла к
следующим выводам:
- процедура отзыва представляет собой вид досрочного прекращения
полномочий субъектов муниципально-правовых отношений на основе
волеизъявления избирателей соответствующего муниципального
образования, выраженного путем голосования;
- законодатель, закрепляя в федеральном законодательстве общие
основания и условия применения процедуры голосования по отзыву
выборного лица местного самоуправления, оставил ее подробную
регламентацию на усмотрение уставов муниципальных образований, которые
в свою очередь фактически ограничиваются дублированием текста
действующего федерального законодательства, регламентирующего вопросы
исследуемой формы прямого волеизъявления граждан в процессе местного
самоуправления, что придает анализируемому институту формальность;
- отсутствует единообразия в определении числа граждан,
поддерживающих предложение о начале исследуемой процедуры, что
требует законодательного закрепления;
- явно завышены требования законодателя к процедуре голосования по
отзыву выборного лица местного самоуправления в виде необходимости
положительно проголосовавших не менее половины избирателей,
зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе),
данный критерий приводит к фактической нереализуемости данного права
населением;
- отзыв представляет собой крайнюю меру муниципально-
политической ответственности выборного должностного лица местного
самоуправления перед населением, обладающую рядом специфических черт,

14
однако ни само определение термина «отзыв», ни его признаки, ни
принципы, которыми руководствуется исследуемый институт
непосредственного волеизъявления граждан в процессе осуществления
местного самоуправления в действующем законодательстве нашей страны не
закреплены, что требует скорейшего устранения данного пробела;
- необходимо последовательно и четко расписать в федеральном
законодательстве, расширив основания, процедуру отзыва выборного лица
местного самоуправления, порядок действий всех субъектов отзыва, а также
установить механизмы, позволяющие, с одной стороны, избежать
злоупотребления отзывом, с другой - дающие возможность избирателям в
положительную сторону влиять на политическую ситуацию на местах.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Итальянской Республики от 22.12.1947 / Пер. с итал.
Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общей
редакцией ЛА. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА,
1997.
2. Конституция Федеративной Республики Германии от 23.05.1949 /
Пер. с нем. Ю.П. Урьяса // Конституции государств Европейского Союза /
Под общей редакцией Л.А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-
НОРМА, 1997.
3. Конституция Французской Республики от 04.10.1958 / Пер. с фр. //
Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией
Л. А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
4. Конституция РСФСР 1918 г.: принята постановлением V Съезда
Советов от 10.07.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
5. Конституция РСФСР 1925 г.: принята постановлением XII
Всероссийского cъезда Советов от 11.05.1925 // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст.
218.
6. Конституция СССР 1936 г.: утверждена постановлением
Чрезвычайного VIII Cъезда Советов Союза ССР от 05.12.1936 // Известия
ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от
21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации.
2009. № 1. Ст. 1, 2; 2014. № 6. Ст. 548; № 31. Ст. 4398.
8. Декрет ВЦИК «О праве отзыва делегатов» от 24.11.1917 // Газета
Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 17.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ
(последняя редакция) // Собрание законодательства Российской Федерации
от 12.06.2017. № 24. Ст. 3476.
10. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от
12.06.2002 № 67-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства
Российской Федерации от 05.06.2017. № 23. Ст. 3227.
11. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от
14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 19.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с
01.01.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации от
26.12.2016. № 52 (часть V). Ст. 7487.
12. Решение от 21.04.2011 № 11 п. 6 «О принятии Устава
муниципального образования город Краснодар» // Краснодарские известия.
2011. № 89.
13. Решение от 23.11.2011 № 314-22/2 «О принятии Устава
муниципального образования Динской район». URL: http://dinskoi-
raion.ru/TIKdinskaya/ustav.pdf
14. Решение Представительного органа муниципального образования
город Набережные Челны от 08.12.2005 года № 6/5 «Об Уставе
муниципального образования город Набережные Челны» // Челнинские
известия. 2005. № 23.
15. Решение от 25.11.2005 № 17 «О принятии Устава муниципального
образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального
района Ленинградской области». URL: http://mo-siverskoe.ru/ustav-mo/