Конституционные основы административного законодательства

Согласно статье 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, Конституция РФ закладывает основы для формирования двухуровневой системы административного законодательства - федерального и регионального.
В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3], законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Административное законодательство обеспечивает реализацию задач и функций, возлагаемых Конституцией РФ на субъекты исполнительной власти. Поэтому основное значение для нее приобретает понятие «исполнительная власть», наличие которой в государстве определяет Конституция РФ (ст. 10 Конституции РФ) [1].
Условно можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность.
Первый блок составляют те нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35 Конституции РФ). Конкретизация этой группы конституционных норм в административном законодательстве осуществляется по двум направлениям:
Первое направление первого блока: административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина;
Административное право в основном влияет на осуществление прав и обязанностей человека и гражданина, процесс которого предполагает взаимодействие граждан с управленческими структурами, контроль с их стороны за соблюдением конституционного принципа: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
Ст. 17 Конституции РФ устанавливает перечень прав, свобод и обязанностей граждан, которые реализуются в том числе в нормах административного права.
Например:
Самая главная обязанность, лежащая на гражданах, о которой говорится в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ - соблюдение Конституции и законов - всеобщее правило, не знающее исключений. Она распространяется на всех лиц, в том числе лиц без гражданства и иностранных граждан, поскольку нельзя допустить, чтобы кто-то из проживающих в стране лиц имел привилегию не соблюдать действующие в этой стране законы.
Данную конституционную обязанность не следует ограничивать только Конституцией РФ и собственно законодательными актами. В ней заложено более широкое содержание, которое можно определить как законопослушание. А это значит, что граждане обязаны также соблюдать подзаконные акты, конституции и законы субъектов Федерации, акты местного самоуправления. Все административные нормативно-правовые акты направлены на обеспечение исполнения этой обязанности.
Права:
Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Уведомительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Российской Федерации установлен Федеральным Законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Закон предусматривает понятие митинга, демонстрации, шествия и пикетирования, определяет, какие условия должны быть соблюдены их организаторами и участниками для того, чтобы реализация конституционного права не нарушала права и свободы других лиц и не могла поставить под угрозу общественную безопасность и общественный порядок. Вот так коротко о каждом праве, которое рассматриваете. В случае нарушения установленного порядка проведения вышеуказанных мероприятий лица, его нарушившие, могут быть привлечены к ответственности по ст.20.2 КоАП (в качестве административного наказания предусмотрены административный штраф, обязательные работы, административный арест)
Кроме того, в силу статьи 28 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Порядок регулирования правоотношений в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения установлен Федеральным Законом от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Закон 125 раскрывает их отличия, порядок создания, функционирования, приостановления деятельности и т.п.
Ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях предусмотрена статьей 5.26 КоАП РФ (влечет наложение административного штрафа, обязательные работы, конфискацией литературы, печатных, аудио- и видеоматериалов, с выдворением за пределы Российской Федерации (нарушение, предусмотренное частью 4 статьи, совершенное иностранным гражданином или лицом без гражданства)).
Второе направление первого блока норм: оно реализуется посредством принятия законодательных мер по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Реализация норм конституции, предусматривающих право на защиту граждан осуществляется посредством применения:
- главы 22 кодекса административного судопроизводства, который предусматривает право на судебную защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который предусматривает порядок внесудебного обжалования действий и решений должностных лиц органов власти;
- главы 30 КоАП РФ, предусматривающей основания и порядок пересмотра дел об административных правонарушениях.
Второй блок составляют конституционные нормы, определяющие общие принципы государственного управления и регулирования в различных сферах жизни общества, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти. Такие нормы содержатся более чем в десяти статьях Конституции РФ (ст. 10, 11, 77, 78, 83, 95, 103, 104, 106, 125, 134 и Раздел II) и детализируются более чем в сотне федеральных законов, а также в огромном массиве подзаконных нормативных правовых актов, образующих самостоятельные подотрасли и институты административного законодательства.
Ст. 41 Конституции РФ определяет, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Это право реализуется ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с которым гражданам гарантируется необходимая медицинская помощь, а в случаях утраты здоровья - социальная защищенность. Государство устанавливает и реализует правовые, экономические, организационные, медико-социальные и другие меры, гарантирующие медицинское обеспечение.
Кроме того, предусмотрена ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, ряд нарушений которых представляет собой административные правонарушения (ст. 6.3 Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, 6.28 Нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий и др. КоАП РФ).Третий блок конституционно-правовых норм составляют нормы ст. 71-73 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, к ним относятся положения ст.76-78 Конституции РФ, определяющей общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
На основе данных норм, статьи 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ определяют предметы ведения РФ и субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях.
Так, например, вопросы связанные с установлением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть урегулированы только в КоАП РФ. А, например, вопросы, связанные с созданием комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав – нормативными актами субъектов РФ. Кроме разграничения полномочий по видам общественных отношений, КоАП РФ определяет, что ответственность за совершение административных правонарушений может быть установлена на двух уровнях, но из 10 видов административных наказаний (ст. 3.2 КоАП РФ), только два (предупреждение и штраф) могут быть установлены в законах субъектов РФ об административных правонарушениях.
Четвертый блок конституционных норм административно-правовой направленности составляют нормы, закладывающие основы для формирования самостоятельного института административно-процессуального законодательства - административного судопроизводства.
Прежде всего речь идет о закрепленных в Конституции РФ нормах-принципах, направленных на обеспечение соответствия российской судебной системы стандартам правового государства и расширение правовых гарантий личности. В первую очередь имеется в виду ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Конституционные основы для формирования административного судопроизводства составляют и положения ст. 118, 128 Конституции, которые, по сути дела, обязывают принять федеральный конституционный закон, определяющий основные понятия, связанные с административным судопроизводством, и устанавливающий специальные процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений (в том числе и административных дел, упомянутых в ст. 126 Конституции РФ).Кодекс административного судопроизводства РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Таким образом, основные конституционные положения, нашедшие закрепление в нормах КоАП РФ, а это, прежде всего, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равенство перед законом, презумпция невиновности, стали непреложным условием и неотъемлемой частью деятельности правоприменительных органов.
В рамках столь бурного развития сферы общественных отношений, регулируемых нормами административного законодательства, естественен вопрос: отвечает ли сегодня этим масштабным целям и задачам действующее законодательство об административных правонарушениях? Здесь важно отметить, что в среде ученых и практических работников настойчиво звучит мнение, которое в общем виде отразила М. С. Студеникина: действующий в настоящее время КоАП РФ во многом утратил единство правового регулирования и требует не просто косметического ремонта, а существенной модернизации [14]. Вместе с тем необходимо обратить внимание и на имеющийся среди специалистов административного права практически единодушный вывод: как бы ни относиться к КоАП РФ сейчас, нельзя не охарактеризовать его как важный шаг в развитии законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и совершенствовании административно-юрисдикционных процедур. Многие новеллы КоАП РФ оправдали надежды разработчиков, законодателей и правоприменителей. Кодекс достаточно полно и адекватно урегулировал материальные и процессуальные вопросы привлечения к административной ответственности физических и юридических лиц, расширил и закрепил конституционные гарантии, права и обязанности участников производства по делам об административных правонарушениях.
Изменение социально-экономической ситуации в обществе повлекло существенные изменения санкций: в КоАП РФ введены новые виды административного наказания, такие как дисквалификация, обязательные работы и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, установлены единые для федерального и регионального законодательства максимальные размеры административного штрафа, исчисляемого в рублях. Развитие рыночной экономики повлекло за собой появление новых субъектов экономических отношений, в частности, за противоправные посягательства в области предпринимательской деятельности [15], как и расширение оснований административной ответственности за правонарушения в этой сфере, - применение наказания за незаконное получение кредита, фиктивное или преднамеренное банкротство и другие правонарушения. Необходимо отметить, что КоАП РФ значительно повысил роль судей в разрешении дел об административных правонарушениях, расширил круг рассматриваемых ими дел.
Существенно увеличилось число федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, образованы институты уполномоченных контрольно-надзорных органов в субъектах РФ, органы муниципального контроля, обновился институт судебного обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, качественно повышается исполнительский уровень административных наказаний.
В то же время можно констатировать практически такое же единодушие научного и правоприменительного сообщества: изменения в законодательстве об административной ответственности необходимы. Действующий Кодекс при всех его достоинствах и положительной роли в урегулировании механизма административной ответственности в постсоветской России далеко не безупречен. В соответствии с динамикой развития общественных отношений, детализации и конкретизации правонарушений в сфере экономики и общественной безопасности, активного расширения средств административно-юрисдикционной защиты общественных отношений, произошло существенное увеличение объема КоАП РФ. В качестве проблемных вопросов можно отметить тенденцию чрезмерной детализации административно-правовых запретов, отсутствие единства в определении в кодифицированной системе места норм, регулирующих процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях и определяющих подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях (совместная либо раздельная кодификация), ряд других вопросов.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11- ФКЗ.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собр. законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28.11.2018 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 13 июня 1996 г. № 6З-ФЗ (в ред. от 12.11.2018 г.) // Собр. законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
Агеев А. А. К вопросу о совершенствовании административного законодательства // Рос. юстиция. - 2011. -№ 1. - С. 19-20.
Иванчук В. Ю. Общественная опасность как обязательный признак административных правонарушений в области налогов и сборов // Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы IV междунар. науч. конф. Казань, 2016. - С. 97-100.
Игнатенко В. В. Проблемы совершенствования отдельных институтов общей части законодательства об административных правонарушениях // Акад. юрид. журн. -2015. - № 2. - С. 24-29.
Кисин В. Р. Проект нового КоАП РФ: взгляд на социальную сущность («материальное содержание») административного правонарушения // Адм. право и процесс. - 2017. - № 7. - С. 5-8.
Князев С. Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Адм. право и процесс. - 2014. - № 2. -С. 16-22.
Мачинский В. Административная ответственность в контексте реформ, происходящих в России / В. Мачинский, А. Мачинский // Законность. - 2014. - № 10. - С. 11-15.
Попугаев Ю. И. О некоторых аспектах совершенствования административно-деликтного законодательства // Адм. право и процесс. - 2017. - № 10. - С. 5-8.
Попугаев Ю. И. О системе административно-деликтно-го права, статусе составляющих его норм и соответствующей учебной дисциплине // Адм. право и процесс. - 2017. -№ 11. - С. 6-8.
Степаненко Ю. В. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть): очередной «холостой выстрел» или все-таки в цель? // Адм. право и процесс. - 2015. - № 7. - С. 15-20.
Студеникина М. С. Два законопроекта новой кодификации законодательства об административных правонарушениях: основные новеллы и их предварительная оценка // Адм. право и процесс. - 2017. - № 7. - С. 34-37. 
Якимова Е. М. Концепция свободы предпринимательской деятельности как элемент экономической основы конституционного строя в России и в мире: поиск оптимального решения // Журн. зарубежного права. - 2018. -№ 1. - С. 47-51.