Доклад на тему: "Совершенствование приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве (на материалах администрации Ленинского района города Владимира)"

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что формирование гражданского общества и построение правового государства связано с реформированием национального законодательства. Несовершенство нормативных правовых актов влечет комплекс проблем правореализации. В связи с этим особое значение приобретают вопросы юридической техники, поскольку от качественного и добросовестного использования технико-юридических средств, приемов, способов и методов зависят результаты толкования правовых норм и далее - их применение, исполнение, использование и соблюдение в правореализующей и правоприменительной практике. В настоящее время проблемы юридической техники в сфере муниципального нормотворчества относят к малоизученным в отечественной правовой науке.Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе нормотворческого процесса. Предметом исследования выступает комплекс юридико-технических средств, используемых в процессе нормотворчества. Целью работы является исследование приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве. Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи: Рассмотреть теоретические основы изучения юридической техники в муниципальном нормотворчестве.Изучить проблемы обеспечения качества муниципальных правовых актов.Сформулировать приемы и средства юридической техники, используемые в муниципальном нормотворчестве.Проанализировать проблемы реализации приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве Администрации Ленинского района города Владимир и пути их преодоления.Для достижения цели и решения задач использовались общенаучные и частно-научные методы (исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический др.).Вопросы, выносимые на защиту:Применяемые на практике правила юридической техники производны от элементов, в которых заключены изученные ранее исторически и подтвержденные затем в реальной практике методологические закономерности юридической техники. Они выражены в форме различных требований к работе при создании определенных форм правовых актов. На основании анализа приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве, определяется эффективность нормотворчества на муниципальном уровне, которая достигается посредством повышения роли правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления и всего населения муниципальных образований. С этой целью, необходимо усовершенствовать наиболее эффективное и качественное обучение должностных лиц, работников органов местного самоуправления и актива территориальных органов общественного самоуправления не в рамках формализованных занятий для повышения квалификации, а для практико-ориентированного развития должностных лиц органов местного самоуправления и эффективности нормотворчества на муниципальном уровне.Взгляды на юридическую технику стали возникать позже права. Хотя древнеримские юристы призывали к краткости изложения и сами стремились к этому. Как понятие «юридическая техника» встречается в разных источниках, начиная с XIX века вследствие начала применения формально-правового исследования формы, а также структуры сферы права.Первым упомянул данное понятие Рудольф фон Иеринг, в которое включил правовой анализ, конструкцию, логическую концентрацию. В своем труде «Юридическая техника» Рудольф фон Иеринг указывал, что юридическая техника чрезвычайно важна, и она позволяет обеспечить на практике максимальную простоту и эффективность практического использования норм права для обеспечения в итоге регуляции складывающихся общественных отношений.Шарль  Монтескье в работе «О духе законов» описал принципы изложения действующих законов. По его мнению к ним в первую очередь важно отнести существующую простоту применяемого в законах слога, сжатость повествования, четкость и полная определенность, а также сжатость изложения.На Руси в Русской Правде начал выстраиваться свой порядок предложений, в ней появились заголовки статей, а также преамбулы и т.д. В Соборном уложении издания 1649 г. был структурно оформленный текст, имеющий главы и заголовки. При Петре I и Александре II технико-юридическое оформление законов получило развитие.В СССР существовали свои научно-теоретические традиции в отношении юридической техники. Создание технико-юридических правил оформления законов СССР было связано с разработкой конституции СССР, а созданием Основ советского законодательства и т.д. Исследования опиралась на применявшуюся тогда терминологию, при этом наиболее важным в то время оказалось такое юридическое понятие, как «акты законодательства», которое сейчас уже почти не используется. В настоящее время применяется понятие «законодательные акты».На современном этапе юридическая техника рассматривается как связь практических приемов, необходимых при разработке структуры и содержания нормативных правовых актов и включает в себя:правовые конструкции и терминологию;способы выстраивания различных законов и других принимаемых нормативно-правовых актов.Стоит сказать, что средства юридической техники придают правовым понятиям лаконичность, что позволяет устранить необходимость грамматического и логического толкования принятых нормативных актов. Двусмысленность нормативных правовых актов обусловлена низким уровнем познания права, а также отсутствием правового опыта.В понятие юридической техники вкладывается сейчас 2 смысла:система научных представлений о том, как должно осуществляться правотворчество; система имеющихся различных практических навыков по составлению законов, а также по их реализации. Муниципальное нормотворчество представляет собой самостоятельно осуществляемую разновидность нормотворчества, осуществляемое органами самоуправления. Юридическая техника в муниципальном нормотворчестве направлена на внесение ясности и на устранение двусмысленного толкования нормативных правовых актов. Кроме того, методы и способы юртехники позволяют сделать текст нормативных правовых актов доступным и кратким. При применении методов и способов юридической техники необходимо исключать возможность возникновения коллизий и противоречий между законодательными актами, разработанными в муниципальном нормотворчестве. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок разработки муниципальных нормативных правовых актов:Прогнозирование и планированиеИнициирование муниципального правового актаПодготовка проекта актаРассмотрение проекта акта и его принятиеПодписание и обнародованиеКонтроль исполнения, отмена актов или приостановление их действияПрогнозирование и планированиеИнициирование муниципального правового актаПодготовка проекта актаРассмотрение проекта акта и его принятиеПодписание и обнародованиеКонтроль исполнения, отмена актов или приостановление их действияСубъект нормотворчества, от которого исходит инициатива, может со своей стороны создать специальную комиссию или рабочую группу. Проект нормативного правового акта имеет пояснительную записку, разъясняющую необходимость принятия проекта НПА. Также пояснительная записка может содержать статистические данные, финансово-экономические расчеты, перечень муниципальных НПА, подлежащих отмене или изменению.Средствами юридической техники выступают:средства юридического выражения воли законодателя, выраженные различными нормами права;способы устного и документального изложения документа;презумпция наличия (отсутствия) фактов, основанных на связи между фактами и подтвержденных с помощью предшествующего опыта;юридические фикции - это несуществующие положения, признанные действующим законодательством и имеющие определенные юридические последствия (слова «как бы», «возможно» в муниципальном нормотворчестве»);правовые аксиомы - это положения не требующие доказательства;правовые отговорки - это положения, частично изменяющие содержание или сферу действия нормы права и порождающие определенные юридические последствия. Нормативными формами выражения правовых отговорок выступают термины и логико-лингвистические построения с помощью которых правовые отговорки выражаются в нормативных правовых актах;правовые конструкции - это типовые схемы на основе которых строится документ;правовая терминология, позволяющая устно выразить нормативные правовые конструкции и отраслевые типизации;юридические аксиомы, презумпции и фикции, используемые для получения формального определения права.При разработке НПА необходимо руководствоваться следующими принципами:Конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулированияЛогика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собойОтсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном Простота применения и понимания терминовОтказ от словесных штамповКраткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.Законность и обоснованность принятия НПА обеспечивают следующие гарантии:Обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправленияОбразование временных комиссий (рабочих групп)Проведение юридической и другой специализированной экспертизы проектаОрганизация и проведение публичных "депутатских" слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправленияРассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).Согласно ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят, кроме устава муниципального образования, правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа местного самоуправления, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Несовершенство муниципального нормотворчества диктует необходимость выработки последовательного подхода к подготовке, использованию приемов и средств юридической техники при подготовке различных нормативных актов.Так в муниципальном нормотворчестве нормативные правовые акты поспешно принимаются и носят поверхностный характер. При этом не учитываются мнения юристов, а также методы и способы юридической техники. В результате чего нормативные правовые акты не достигают поставленных задач. Ошибки допускаются на всех этапах разработки нормативных правовых актов. Рассматривая проблемы реализации, приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве Администрации Ленинского района города Владимир, а в частности Администрации города Владимира и пути их преодоления существенных нарушений правил юридической техники выявлено не было.Рассмотрим 7 основных нарушений правил юридической техники, которые мы смогли выявить при анализе правовых актов Администрации города Владимира:В тексте проекта есть устаревшие формулировки, даны не законодательные определения.В некоторых текстах Администрации Ленинского района города Владимир, Администрации города Владимира и Владимирской области присутствуют устаревшие формулировки, даны определения, которые не закреплены на законодательном уровне.Например, в шестнадцати муниципальных нормативно-правовых актах Администрации города Владимир встретились такие формулировки, как: «граждане района», «граждане поселения».Однако, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит таких терминов, в этом законе говорится о жителях муниципального образования. Термин «гражданин» - это производное слово, которое происходит от слова «гражданство». В связи с этим, применять термин «гражданство» необходимо с обязательным указанием страны (гражданин РФ). Поэтому применять его можно только с указанием страны гражданства. Например, «гражданин Российской Федерации». Но если речь идет о жителях муниципального образования, Администрации Ленинского района города Владимир необходимо применять термин «житель поселения (района, городского округа)», так как термины, которые Администрация дает в своем нормативно-правовом акте не должны быть отличными от тех понятий и определений, которые применяются в законодательстве (действующем) РФ, и которые, в свою очередь применяются как на региональном, так и федеральном уровнях.Новый акт не отменяет устаревшие нормативные акты.Также Администрация Ленинского района города Владимир (Администрация города Владимира) несколько раз вносила изменения в свой регламент. Однако в проекте нового регламента Администрации было указано об отмене только последнего. Таким образом, Администрация города Владимир не указала на тот факт, что со вступление в силу нового регламента, все предыдущие утрачивают свою силу. А это, на наш взгляд, грубое нарушение приемов и средств юридической техники в муниципальном нормотворчестве Администрации города Владимир.Считаем, что разработчикам муниципальных нормативно-правовых актов Администрации необходимо более детально подходить к вопросу об различных изменениях в акты, и не забывать о том, что положения старого муниципального правового акта могло уже много раз поменяться.При принятии нового нормативно-правового акта необходимо признать утратившими силу старый акт, (в нашем случае регламент), а также все предыдущие акты, которыми вносились изменения в «старый» акт.В ходе работы над созданием актуальных редакций (актуальной информации) муниципальных нормативных правовых актов были выявлены следующие нарушения правил юридико-технического оформления актов в Администрации Ленинского района города Владимир:В проекте есть ссылки на недействующие нормативные правовые акты.Отсутствуют, не полностью или неверно указаны реквизиты акта.Используется сокращение «ФЗ-131» вместо полного наименования Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Названия органов и учреждений не соответствуют их официальным наименованиям.Нарушена структура текста муниципального акта.Текст содержит грамматические и орфографические ошибки.Так же рассмотрим 5 примеров нарушения юридической техники в других правовых актах:Название МНПА часто не отражает предмет правового регулирования, не соответствует содержанию правового акта;Пример. В названии постановления содержится указание только на утверждение плана антинаркотических мероприятий.Однако пунктами 1 и 2 постановления также созданы антинаркотическая комиссия и утверждено положение о ней. Данные сведения в названии постановления не отражены. Следовательно, название МНПА уже его содержания. Пример представлен на рисунке 4.ПОСТАНОВЛЕНИЕ[дата, номер]Об утверждении плана антинаркотических мероприятий на территории муниципального образования на 2019 годВ целях минимизации угрозы распространения наркомании, руководствуясь указами Президента Российской Федерации от 09.06.2010 года № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», от 18.10.2007 года № 1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»:1. Создать антинаркотическую комиссию при администрации муниципального образования в составе согласно Приложению № 1.2. Утвердить Положение об антинаркотической комиссии при администрации муниципального образования (Приложение № 2).3. Утвердить план антинаркотических мероприятий на территории муниципального образования на 2016 год (Приложение № 3).Рисунок 4 – Название и содержание МНПАНазвание МНПА включает в себя НПА, вносящие изменения в основной акт На основании постановлений администрации города Владимир от _______ г. № ХХХ- п «Об утверждении Положения о порядке разработки и реализации муниципальных программ Ленинского района города Владимир», от _________ г. № ХХХ-п «Об утверждении реестра муниципальных программ, рекомендуемых к финансированию в 2017 году и плановом периоде до 2019 года»:Внести изменения в подпрограмму 3 «Развитие инфраструктуры города Владимир с целью создания новых инвестиционных проектов» муниципальной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика города Владимир» на 2016-2018 годы от 01.11.2016г. № ХХХХ-п (в редакции от 15.11.2016г. №286-п) согласно приложению к настоящему постановлению.Пример на рисунке 5.Рисунок 5 – НПА вносящие изменения в основной актТаким образом, это название акта включает и текст в скобках. В дальнейшем при внесении изменений в акт название будет каждый раз меняться (т.к. будут новые редакции), однако норма об изменении названия не принималась. При ссылках на данный документ, нужно будет указывать все название, включая скобки.Правильнее было бы не указывать в названии акта текст в скобках, так как ссылка на акт предполагает, что акт в действующей на данный момент времени редакции.Наряду со ссылкой на основной акт по тексту излишне указана ссылка на акт о внесении в него изменений.Также после ссылки на основной акт встречается указание «в редакции от (указанных дат)». Ссылаться необходимо только на основной акт, поскольку такая ссылка предполагает действующую редакцию акта. Пример указан на рисунке 6.Порядок согласования мест проведения ярмарок в муниципальном образованииПорядок согласования мест проведения ярмарок в муниципальном образовании (далее - Порядок) разработан в соответствии с постановлением Коллегии Администрации города Владимираот ___ _ № ХХХ«Об утверждении Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, за исключением случаев, когда организатором ярмарки является федеральный орган государственной власти, а также требований к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) и выполнения работ, оказания услуг на ярмарках» и постановлением Коллегии Администрации города Владимир от ______ № ХХХХ «О внесении изменений в постановление Коллегии Администрации города Владимир от №ХХХ «Об утверждении Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнение работ, оказания услуг) на них, за исключением случаев, когда организатором ярмарки является федеральный орган государственной власти, а также требований к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) и выполнения работ, оказания услуг на ярмарках».Рисунок 6 – Порядок согласования мест проведения ярмарок в муниципальном образованииАдминистрацией допускаются ссылки на нормы, которые не регулируют соответствующие правоотношения.В акте нет единой сквозной нумерации структурных элементов, единообразия нумерации.В пункте 3.4 порядка осуществления муниципального жилищного контроля подпунктам присвоены номера различного формата (подпункты 1, 2 и 3.4.1, 3.4.2). Также при необходимости выделения абзацев, по общему правилу буквенные или цифровые обозначения им не присваиваются. Пример представлен на рисунке 7.[пункт] 3.4. Основаниями для проведения внеплановой проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей является:[подпункты] 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;2) поступление в администрацию муниципального образования обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:[абзацы] а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;б) причинение вреда жизни, здоровья граждан, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).[подпункты] 3.4.1. Проверка проводится на основании …3.4.2. Поступление в орган муниципального жилищного контроля обращений и заявлений граждан …Рисунок 7 – Редактирование НПАВ тексте МНПА часто используются понятия, не соответствующие терминологии, применяемой в федеральном законодательстве.Пример 1(представленный на рисунке 8). В тексте МНПА используется формулировка «образовательные и лечебные учреждения», тогда как в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» применяется понятие «организации, осуществляющие образовательную деятельность», а в Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» - понятие «медицинская организация». ПОСТАНОВЛЕНИЕ[дата, номер]О начале отопительного сезона 2020-2021 годовВ соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», в целях предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг надлежащего качества и обеспечения прав и интересов граждан:1. Руководителям теплоснабжающих организаций:1.1.1.2. Обеспечить первоочередное подключение образовательных и лечебных учреждений, жилищного фонда и объектов социального назначения.Рисунок 8 – ПостановлениеПример 2(представленный на рисунке 9).В МНПА часто употребляются слова «Интернет», «сеть «Интернет» либо «сайт в сети «Интернет», тогда как федеральный законодатель использует терминологию «информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет» (Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).ПОРЯДОКПОДГОТОВКИ, УТВЕРЖДЕНИЯ МЕСТНЫХ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯИ ВНЕСЕНИЯ В НИХ ИЗМЕНЕНИЙ2.7. Администрация муниципального образования обеспечивает размещение на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет» проекта местных нормативов градостроительного проектирования не менее чем за два месяца до их утверждения.Рисунок 9 – Порядок подготовки, утверждения местных нормативовОшибки в использовании приемов юридической техники снижают эффективность муниципального нормативного правового акта Администрации Ленинского района города Владимир и Администрации горда Владимира. Из-за них текст НПА становится запутанным и нелогичным. Понять такой документ обычному человеку сложно.Резюмируя все изложенное выше, следует акцентировать внимание на том, что на сегодняшний день состояние нормативной базы на местном уровне оставляет желать лучшего, поскольку препятствует возможности ознакомления населения с нормативными правовыми актами местных органов (реализации) в полном объеме, что, соответственно, способствует снижению эффективности их применения и отсутствие конкретного механизма контроля работы местных органов со стороны населения. Также, необходимо отметить, что совершенствование нормотворчества на местном уровне наиболее взаимосвязано с научной разработкой условий эффективности нормотворческого процесса: условия, гарантирующие правильность и целесообразность выбора цели нормотворчества; условия закрепления в правовой норме совокупность организационных идей, способствующих реализаций поставленной цели;условия обеспечения соблюдения правил юридической (законодательной) техники.Таким образом, эффективность нормотворчества на муниципальном уровне достигается посредством повышения роли правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления и всего населения муниципальных образований. Считаю, что задачи исследования решены, цель достигнута.Спасибо за внимание.