«Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

«Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» о
правовых, территориальных, организационных и экономических
принципах организации местного самоуправления в РФ, государственных гарантиях его осуществления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. При этом установление общих принципов организации местного
самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
В постсоветской России первым основополагающим нормативным
правовым актом, регулирующим общие принципы организации местного
самоуправления, помимо Конституции Российской Федерации, стал
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 154-ФЗ).
В настоящее время организационно-правовые основы местного
самоуправления закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).
Несмотря на схожесть названий в указанных нормативных правовых
актах имеются существенные различия.
1. В Федеральном законе № 154-ФЗ местное самоуправление
определено как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность
населения по решению непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения,
его исторических и местных традиций» 1 .

При этом Федеральный закон № 131-ФЗ определяет местное
самоуправление как форму осуществления народом своей власти,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
Таким образом, первоначальным нормативным правовым актом
местное самоуправление признавалось в качестве деятельности населения, в
последующем — как форма осуществления народом своей власти.
2. В законах по-разному определяется понятие муниципального
образования. В рамках Федерального закона № 154-ФЗ — это «городское,
сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная территория». В рамках
Федерального закона № 131-ФЗ — это «городское или сельское поселение,
муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским
делением, внутригородской район либо внутригородская территория города
федерального значения» 2 .
Таким образом, Федеральным законом № 131-ФЗ вводится
двухуровневая модель органов местного самоуправления: муниципальные
образования формируются на уровне поселений и на уровне муниципальных
районов. Также предусматривается создание городских округов, являющихся
по своей сути одноуровневыми органами местного самоуправления, и
выполняющих функции, как поселений, так и муниципальных районов.
3. Переходя к вопросам местного значения, определенным в
Федеральном законе № 131-ФЗ, особое внимание заслуживает разграничение
вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального
образования, что не было предусмотрено в Федеральном законе № 154-ФЗ.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон
Российской Федерации от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от
28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон
Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от
06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

В принятом в 2003 г. Федеральном законе все полномочия разделяются
в зависимости от вида муниципального образования: поселение,
муниципальный район или городской округ.
При этом перечень вопросов местного значения претерпел
существенные изменения.
Рассматривая предусмотренные первой редакцией Федерального
закона № 131-ФЗ вопросы местного значения поселения, отмечается
исключение ряда полномочий:
• комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, общего и профессионального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• охрана общественного порядка, организация и содержание
муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление
контроля за их деятельностью;
• создание условий для жилищного и социально-культурного
строительства;
• регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр
для строительства подземных сооружений местного значения;
• организация и содержание муниципальной информационной службы;
• создание условий для деятельности средств массовой информации
муниципального образования;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости
населения;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального
образования.

При этом круг вопросов незначительно дополнился следующими
функциями:
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций в границах поселения;
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами
связи;
• организация библиотечного обслуживания населения;
• оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным
законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями
поселения 3 .
В последующем, полномочия поселений были выделены отдельно в
вопросы местного значения городского поселения и вопросы местного
значения сельского поселения, при этом для последнего круг вопросов в
сравнении с городскими поселениями был сокращен.
За время действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов
местного значения поселений неоднократно пересматривался и изменялся. К
примеру, в течение всего периода действия Федерального закона № 131-ФЗ
перечень вопросов местного значения поселения дополнился, в том числе
следующими вопросами:
• присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование
адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
• содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание
условий для развития малого и среднего предпринимательства;
• осуществление муниципального лесного контроля;
• участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в
минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и
экстремизма в границах поселения;

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон
Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от
06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

• создание условий для реализации мер, направленных на укрепление
межнационального и межконфессионального согласия.
Вместе с тем некоторые вопросы были исключены из числа
полномочий органов местного самоуправления, например, вопросы опеки и
попечительства.
Сравнивая вопросы местного значения муниципального района и
поселения, выявлены различия. К примеры, к числу вопросов местного
значения муниципального района, не отнесенные к вопросам поселений,
отнесены следующие:
• организация охраны общественного порядка на территории
муниципального района муниципальной милицией;
• организация предоставления общедоступного и бесплатного
начального общего, основного общего, среднего (полного) общего
образования по основным общеобразовательным программам, за
исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного
процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации; организация предоставления
дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного
образования на территории муниципального района, а также организация
отдыха детей в каникулярное время;
• организация оказания на территории муниципального района скорой
медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной
медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных
учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во
время и после родов.
4. В Федеральном законе № 131-ФЗ в отличие от Федерального закона
№ 154-ФЗ вводится более четкое регулирование порядка наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Также установлены требования к федеральным законам и законам субъекта

Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного
самоуправления соответствующими полномочиями.
Предусмотрено финансовое обеспечение отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления: только за счет
предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих
бюджетов. При этом органами местного самоуправления допускается
дополнительное использование собственных материальных ресурсов и
финансовых средств для осуществления соответствующих полномочий в
случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Одновременно обращается внимание, что законодатель не дает
целостного представления о структуре устава.
В части осуществления отдельных государственных полномочий
предусмотрена ответственность органов местного самоуправления в
пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели
материальных ресурсов и финансовых средств. При этом в действующем
законе не приводится определение «отдельные государственные
полномочия».
Изменениями, внесенными в 2005 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ,
допускается право органов местного самоуправления устанавливать за счет
средств бюджета муниципального образования дополнительные меры
социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий
граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений,
устанавливающих указанное право.
5. С принятием Федерального закона № 131-ФЗ ужесточились
закрепленные требования к органам местного самоуправления. Если в
Федеральном законе № 154- ФЗ структура органов местного самоуправления
определялась населением самостоятельно, то в Федеральном законе № 131-
ФЗ структура четко определена и предусматривает наличие в каждом
муниципальном образовании представительного органа, главы
муниципального образования, а также местной администрации.

Четко урегулирована численность депутатов представительного органа.
В Федеральном законе № 154-ФЗ численный состав представительного
органа местного самоуправления определялся уставом муниципального
образования. Федеральным законом № 131-ФЗ дополнительно установлена
минимальная численность депутатов, а по некоторым муниципальным
образованиям — в зависимости от численности населения. К примеру, при
численности населения от 100 000 до 500 000 чел. численность депутатов
представительного органа поселения, городского округа не может быть
менее 25 чел. Вне зависимости от численности населения: для
муниципального района — не менее 15 чел., для внутригородской
территории города федерального значения — не менее 10 чел.
6. Федеральным законом № 131-ФЗ дополнена компетенция
представительного органа.
Предусматриваются:
• определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов
на услуги муниципальных предприятий и учреждений (с 2010 г.);
• утверждение правил благоустройства территории муниципального
образования (с 2017 г.).
Компетенция по установлению местных налогов и сборов дополнена
изменением и их отменой; принятие планов и программ развития с 2017 г.
заменена на утверждение стратегии социально-экономического развития
муниципального образования.
В Федеральном законе № 131-ФЗ сохраняется компетенция
представительного органа местного самоуправления (с некоторыми
корректировками) по следующим вопросам:

• принятие устава муниципального образования (ранее —
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом муниципального образования);
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению
вопросов местного значения.
7. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ должность главы
муниципального образования могла быть предусмотрена в уставе
муниципального образования, то в Федеральном законе № 131-ФЗ наличие в
структуре органов местного самоуправления главы муниципального
образования обязательна. Дополнительно предусматривается порядок
проведения конкурса на должность главы муниципального образования,
определены полномочия, а также случаи досрочного прекращения
полномочий. Ранее вышеперечисленные вопросы не были урегулированы.
8. Различия выявлены и в формах осуществления населением местного
самоуправления. Так, Федеральным законом № 154-ФЗ предусматривались
следующие формы: местный референдум, муниципальные выборы, собрание
(сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в
органы местного самоуправления, территориальное общественное
самоуправление.
Вместе с тем Федеральный закон № 131-ФЗ дополнил формы
осуществления местного самоуправления населением следующими:
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,

голосование по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования;
• публичные слушания;
• конференция граждан (собрание делегатов);
• опрос граждан.
К примеру, организаторами публичных слушаний выступают органы
местного самоуправления, в компетенции которых принятие решений по
соответствующим вопросам. При этом инициаторами публичных слушаний
могут быть и граждане, несмотря на то, что право назначения слушаний
принадлежит только представительному органу местного самоуправления
или главе муниципального образования.
Кроме того, в конце 2017 г. появилась такая форма участия, как
общественные обсуждения.
При этом и в Федеральном законе № 154-ФЗ, и в Федеральном законе
№ 131-ФЗ предусматриваются другие формы участия, не противоречащие
нормам действующего законодательства.
Также изменилось содержание некоторых форм осуществления
населением местного самоуправления.
Так, Федеральный закон № 131-ФЗ расширил перечень инициаторов
проведения местного референдума: помимо населения и представительного
органа местного самоуправления такое право получили избирательные
объединения и иные общественные объединения.
Форма участия «собрание (сход) граждан», закрепленная в
Федеральном законе № 154-ФЗ под одним названием, в Федеральном законе
№ 131-ФЗ разделена на два понятия. При этом установлены случаи
проведения схода граждан, а также вопросы, подлежащие рассмотрению на
собраниях.
Отдельно обращается внимание на правотворческую инициативу,
которая в Федеральном законе № 154-ФЗ определялась как «народная
правотворческая инициатива», а в Федеральном законе № 131-ФЗ претерпела

изменение и представлена как «правотворческая инициатива граждан». В
действующем законе определена минимальная численность инициативной
группы граждан, которая устанавливается нормативным правовым актом
представительного органа муниципального образования и не может
превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих
избирательным правом. Также определен срок рассмотрения проекта
муниципального правового акта: в течение трех месяцев со дня его внесения.
В предыдущем законе право на правотворческую инициативу имелось
только в случае, если оно закреплялось в уставе муниципального
образования, при этом таким правом обладало неопределенное количество
граждан; сроки рассмотрения также не были определены.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ:

1. Астахова В. С. Правовое положение органов местного
самоуправления в Российской Федерации // Евразийская адвокатура. 2015. №
5 (18). С. 46–48.
2. Безвиконная Е.В. Территориальное общественное самоуправление
как условие реализации самоорганизационного потенциала местного
самоуправления // Вестник Омского университета. 2011. № 3. С. 287–291.
3. Воробьева О. А. Особенности осуществления местного
самоуправления в Российской Федерации // Общество: политика, экономика,
право. 2012. № 2. С. 138–142.
4. Капустин И.В. Устав муниципального образования в системе
муниципальных правовых актов (некоторые вопросы теории и практики) //
Бизнес в законе. 2011. № 5. С. 31–33.
5. Карасев А. Т., Елькина А.В. Система местного самоуправления в РФ:
понятие, структура // Вестник Московского университета МВД России. 2012.
№ 1. С. 145–148.

6. Кузин Д.А. Понятие, сущность и система органов местного
самоуправления Российской Федерации // Ученые записки Орловского
государственного университета. 2012. № 2. С. 374–378.
7. Мокшина М.А. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями // Вестник Удмуртского
университета. Серия «Экономика и право». 2011. № 2. С. 82–88.
8. Овчинников В. А., Барбарова Н. Г. Реформирование местного
самоуправления в России (на примере Ленинградской области) //
Управленческое консультирование. 2007. № 2. С. 32–40.
9. Постриганов Е.А. Местное самоуправление в современной России:
проблемы и перспективы // Вестник Владивостокского государственного
университета экономики и сервиса. 2014. № 4 (27). С. 52–60.