Бюджетное устройство РФ и основные направления его совершенствования

В настоящей статье представлено исследование сущности бюджетного устройства в Российской Федерации. Бюджетное устройство рассматривается как один из главенствующих элементов бюджетного права России через призму его развития и становления в Российской Федерации. В работе автором затронут вопрос о совершенствование бюджетного устройства России, и особое внимание уделено вопросу об основанных направлениях совершенствования.
Ключевые слова и словосочетания: бюджетное право, бюджетное устройство государства, бюджетная деятельность государства, бюджетная система, бюджетная деятельность государства, бюджет, финансовое прав.
This paper presents an investigation into the nature of the budgetary device in the Russian Federation. The budget device is considered as one of the dominant elements of the budgetary rights of Russia through the prism of its development and formation in the Russian Federation. The author raised the question about the improvement of the budget system of Russia, and special attention paid to the issue, based on the areas of improvement.
Key words and phrases: budget law, budget structure, budgetary activity of the state, budget system, budgetary activity of the state, budget, financial rights.
Актуальность темы настоящей статьи обусловлена различными подходами науки и практики в финансовых отношениях, а также дискуссиями относительно содержания категории бюджетного устройства РФ.
Бюджетное устройство является одной из важнейших характеристик государства.
Оно предполагает в составе территорий государства имеющих бюджеты наличие функционирование государственных внебюджетных фондов, бюджетных, как государственных, так и муниципальных доходов и расходов, источники покрытия дефицита бюджета и принципы бюджета.
Бюджетной устройство, как отмечено выше, являющееся важной составляющей государства берет свое развитие с самых ранних времен становления государства, дальнейшее развитие в дореволюционный период. Активному реформированию бюджетной устройство подвергалось в советский период. В составе бюджетов Страны Советов четко оформился статус бюджетов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
В период перехода на рыночную экономику начала девяностых годов ХХ века в бюджетном устройстве были сформированы государственные внебюджетные фонды. Формирование таких фондов возникло вследствие таких факторов как стремление организованно расходовать ресурсы, усилить контроль и т.п.
Фактически, бюджетное законодательство девяностых годов не имело комплексного характера, так как состояло из различного количества законов и подзаконных актов содержащих несогласованные положения. Это не способствовало стабилизации бюджетного устройства.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим бюджетное устройство Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации [1], который определяет границы бюджетного законодательства, устанавливает виды бюджетных отношений, очерчивает бюджетные полномочия публичных образований, органов власти, устанавливает систему доходов и расходов, источники восполнения дефицита бюджета, а также регулирует бюджетный процесс, ответственность за нарушение бюджетного законодательства и другие условия функционирования бюджета России. Бюджетное устройство, исходя из норм Бюджетного кодекса РФ, представляетсобой совокупность следующих элементов - бюджетная классификация, бюджетную системы и принципы данной системы.
Содержание бюджетного устройства охватывает собой порядки составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, при этом подразумевая разграничение бюджетных полномочий органов исполнительной и законодательной власти. Механизм, представляющий собой процедуры, в рамках которых бюджет приобретает форму закона, правового акта, является бюджетный процесс.
Как выше отмечено, бюджетный процесс охватывает деятельность органов как исполнительной, так и законодательной власти. С одной стороны он позволяет как отрегулировать финансовые отношения, соответствующие определенным элементам бюджетного устройства, в том числе в рамках определенного финансового периода на конкретной территории, а с другой стороны исполнить предъявляемые к ним требования посредством формирования доходов бюджета, финансирование расходов бюджета и др. [2, с.1256].
Бюджетное устройство – юридическая конструкция, подразумевающая характеристику государства, основанную на нормативном регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. [3, с. 30]. Такая категория включает в себя такие элементы, как бюджет, бюджетная система, целевые фонды в составе и вне бюджета, бюджетная компетенция государства и публично-правовых образований, органов, уполномоченных распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать, бюджетный процесс, доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации, формы взаимосвязи бюджетов (бюджетное регулирование), бюджетный контроль.Для бюджетного устройства Российской Федерации отличительной чертой является включение в состав бюджетов различных уровней резервных фондов органов государственной власти. Подобная структура бюджетного устройства обусловлена дифференциацией подхода к расходным обязательствам самого государства и муниципальных образований.
Можно отметить следующее относительно содержания категории бюджетное устройство государства и соответствующих ей требований.
Во-первых, «бюджетное устройство государства» – «базовая» бюджетно-правовая категория, наряду с категориями «бюджетная деятельность государства и муниципальных образований». Бюджетное устройство государства связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т.д.).Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства – сферу ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных публичных бюджетных фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей сфере.
Бюджетное устройство современной России несет в себе комплексный характер, включая как сами бюджеты, так и самостоятельные бюджетно-правовые режимы – доходы, расходы, принципы. Каждый элемент бюджетного устройства есть важная характеристика государства, и несет свое предназначение.
С одной стороны, бюджетное законодательство закрепляет за уровнями бюджетной системы соответствующие доходы, в рамках полномочий органов государственной власти возможно принятие решений об отчислении от федеральных и региональных доходов процентов в нижестоящие бюджеты, существует механизм межбюджетных трансфертов для сбалансированности бюджетной системы. А с другой стороны, очень часто на практике «право на доходы концентрируется на федеральном уровне власти, а обязанность по расходам переходит на нижестоящие уровни» [4, с. 15]. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 [5], несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности.
В условиях довольно высокого уровня развития финансово-правовой теории Российской Федерации, имеющейся в настоящий период, можно считать, что данный вопрос изучен в различных ракурсах. Но внимательно изучая различные труды ученых-юристов касающихся исследованию бюджетного права как науки, отрасли права и учебной дисциплины, можно сделать вывод, что некоторые финансово-правовые категории не получили должного внимания специалистов, в частности не ясен смысл, вкладываемого в них содержания, отсутствуют концептуальные подходы к их природе, сущности, терминологии. Такой категорией является «бюджетное устройство государства».
В своей сущности можно отождествлять бюджетное устройство с бюджетной системой, охватывающей бюджеты различных уровней. Таким образом, можно констатировать связь государственного устройства и бюджетного устройства. Такой подход обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность законоположений. [6, с. 17]
Некоторые авторы считают, что бюджетный процесс позволяет придать бюджету правовую форму, так как бюджет утверждается правовым актом (законом). И именно в свет такого мнения считается, что бюджетное устройство охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета как правового акта [6 , с. 18].
Единственно в чем авторы различных суждений сходятся – это обязательное наличии ев содержании бюджетного устройства такого элемента, как бюджет, совокупность различных видов бюджетов. Бюджет единодушно выдвигается на первое место, так как является основной соответствующего понятия [6, с. 19].
К сожалению, отсутствие в современной науке единого (отлаженного) похода к категории «бюджетное устройство» оказывает собой влияние на качество нормативного регулирования бюджетного устройства России. Бюджетный кодекс РФ, являясь специальным нормативным правовым актом, не закрепляет дефиницию бюджетного устройства. Действующий закон охватывает следующие элементы: бюджетная классификация России, бюджетная система России и ее принципы.
Функционирование бюджета обеспечивается бюджетными правоотношениями различных видов, а также связанными с ними финансовыми - налоговыми, банковскими - и иными правоотношениями. Следовательно, бюджетное устройство как атрибут финансово организованного государства невозможно рассматривать в отрыве от бюджетных правоотношений различных видов. [6, с. 20]
Считаю возможным согласиться с мнением Пешковой Х.В., в том, что Бюджетный кодекс РФ «никогда не будет эффективным регулятором федеральных отношений, если не будет построен в соответствии с... бюджетно-правовой теорией»[6, с. 22] ввиду следующего.
Из указанного подхода можно целесообразно понимать бюджетное устройство как юридической конструкции. Такая конструкция подразумевает характеристику государства, предполагающее правовое регулирование отношений предполагающих формирование и функционирование бюджетов, установление и реализацию бюджетной компетенции органов государственной власти и публичных образований в составе государства в связи с сосредоточением доходов и расходов бюджета, формированием бюджетного процесса и бюджетного контроля.
Отнесение бюджетного устройства к одной из основополагающих категорий финансового права так как бюджетное устройство – есть необходимый атрибут государства, выражающий его отраслевой правовой статус с проявлением суверенитета в сфере финансов. Другими словами бюджетное устройство показывает юридическую упорядоченность финансов государства, т.е. финансовую «зрелость» государства.
К таким же элементам можно отнести то, что сущность бюджетного устройства обусловлена наличием бюджета, которым наделены самостоятельные территории в государстве. Иными словами, состав территориальных единиц, «владеющих» бюджетом, и обусловлен государственным устройством.
Категория «бюджетное устройство «носит комплексный характер, включая в своё содержание не менее важные категории, например:«бюджет», «бюджетные правоотношения», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «бюджетный процесс» и пр.
Исследование бюджетного устройства в охвате юридической конструкции, объединяющей его различные элементы в единое целое, позволяет получить комплексное теоретико-правовое представление о сущности соответствующей финансово-правовой категории. Такой подход представляется систематизированным в современных условиях финансово-правового регулирования. Учитывая низкий уровень научно-теоретической разработки категории «бюджетное устройство», то это и служит одной из причин низкого уровня качества законодательной базы бюджетных правоотношений. В свою очередь, это влияет на правоприменительную практику в сфере финансов. Исходя из этого первоочередным условием эффективного регулирования финансовых (бюджетных) правоотношений следует признать формулирование нормативных положений в согласовании с финансово-правовой теорией, развивающейся адекватно складывающимся тенденциям науки и практики.
Считаю необходимость обратить внимание на комплексность подходов к содержанию бюджетного устройства, выраженного в охвате им правоотношений относительно финансов различных видов, опосредующих формирование, распределение, использование бюджетов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. – ст. 3823.
Пешкова Х.В. Сочетание компетенции органов исполнительной и законодательной власти в бюджетном устройстве государства / Х.В. Пешкова // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 12. – С. 1254 – 1260.
Пешкова Х.В. Сочетание публично-правовой и гражданско-правовой природы отношений в сфере реализации института бюджетного устройства России / Х.В. Пешкова // Финансовое право. – 2015. – № 11. – С. 29 - 34.
Вершило Т.А. К вопросу об устойчивости бюджетной системы как основы финансовой безопасности государства / Т.А. Вершило // Финансовое право. – 2016. – № 8. – С. 14 - 18.
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 1 (часть II), ст. 212.
Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства как категория науки финансового права / Х.В. Пешкова // Финансовое право. – 2013. – № 11. – С. 16 - 22.
Запольский С.В. Финансовое право: учебник / С.В. Запольский, А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило. – М.: ВолтерсКлувер, 2011. – 792 с.
Рудичева Н.И. Проблемы применения конституционных принципов при организации системы бюджетного права и бюджетных отношений / Н.И. Рудичева // Финансовое право. –2016. – № 8. – С. 43 - 48.
Бочкарева Е.А. Разграничение доходных источников и расходных полномочий как одно из условий сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации / Е.А. Бочкарева // Финансовое право. – 2013. – № 12. – С. 18 - 20.
Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система / Д.Л. Комягин // Публично-правовые исследования: электрон.журн. – 2011. – № 3-4. – С. 115 - 135.