Исследование институциональных основ и перспектив деятельности Центрального банка РФ

Банк России является одним из ключевых финансовых институтов и основой банковской системы Российской Федерации. Правовое регулирование взаимодействия ЦБ РФ с другими банками и кредитными организациями осуществляется при помощи множества нормативных правовых актов различного уровня, содержащих в себе нормы различных отраслей права, в частности, финансового.
Ключевые слова и словосочетания: Банк России, мегарегулятор, кредитная организация, финансы, финансовая система, финансово-правовой институт.
Bank of Russia is one of the key financial institutions and the basis of banking system of the Russian Federation. The legal regulation of relations between Bank of Russia and other banks and credit institutions is conducted by a variety of legislation acts of different level, containing regulations of different branches of law, particularly, and financial law.
Keywords: Bank of Russia, mega regulator, credit institution, finances, financial system, financial and legal institution.
Банковский сектор является одной из важнейших отраслей экономики, которая обеспечивает движение финансов между другими отраслями. В настоящее время в Дальневосточном федеральном округе действует 18 кредитных организаций, треть из которых функционирует на территории Приморского края [1].
Правовое регулирование банковской сферы в России осуществляется Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Банка России. Что касается норм финансового права, то они регулируют лишь те общественные отношения в банковской системе, которые связаны с реализацией задач и функций государства. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что наиболее важными правоотношениями являются те, которые возникают между Центральным банком РФ и иными институтами банковской системы, такими как коммерческими банками и кредитными организациями.
Особенностью правового положения Центрального банка РФ и его взаимоотношений с банками и другими кредитными организациями является то, что, с одной стороны, Банк России наделен властными полномочиями по регулированию финансово-кредитной системой РФ, что составляет публично-правовую часть его правового статуса, а с другой стороны, это юридическое лицо, которые как равноправный субъект выступает в гражданско-правовых отношениях и действует во взаимосвязи с иными субъектами данной банковской системы [2, С.68].
В рамках взаимодействия субъектов банковской системы выделяют две основные группы финансово-правовых отношений:
- отношения между Центральным банком и государственными органами;
- отношения между Банком России и кредитными организациями в процессе осуществления банковского регулирования и надзора.
Прежде всего, необходимо отметить специфику правового положения Центрального банка РФ. С одной стороны, закон прямо определяет его как юридическое лицо, при этом не указывается организационно-правовая форма. При этом, Банк России также как и другие кредитные организации осуществляет банковские операции. Однако, ЦБ обладает определенными властными полномочиями в части утверждения и принятия правил создания и функционирования кредитных организаций, порядка осуществления лицензирования их деятельности, определению обязательных нормативов их деятельности и финансовых показателей деятельности, а также контроля и надзора за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности, о валютном регулировании и валютном контроле, о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма [3, ст. 3].
В целях реализации задач своей деятельности Банк России осуществляет ряд государственных функций. Одной из важнейших государственных функцией Банка России является его нормотворческая деятельность. Центральный банк РФ издает нормативные акты в целях обеспечения нормального функционирования банковской сферы. Данные нормативные акты он издает в разных форах таких как: указаний, положений и инструкций. Они являются, обязательны к исполнению для всех субъектов банковской сферы на всей территории нашего государства. Вышеизложенные акты обязательно проходят процедуру государственной регистрации и вступают в силу в силу по истечении 10 дней со дня опубликования в «Вестнике Банка России» – официальном издании ЦБ. Исключением являются акты Банка России, устанавливающие курсы иностранных валют, изменение процентных ставок, размер резервных требований, размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, прямые количественные ограничения, правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России.
Таким образом, можно наблюдать уникальную правовую конструкцию, в рамках которой субъектом – юридическим лицом осуществляется подзаконное нормотворчество. При этом данный субъект организационно независим и не подчиняется ни одной из ветвей государственной власти, что позволяет сделать вывод о существовании особого вида государственной власти – финансовой.
Центральный банк РФ также осуществляет полномочия и функции банковского регулирования и надзора. Данные полномочия являются взаимосвязанными понятиями: под банковским регулированием следует понимать составление, принятие и издание правовых актов, направленных на регулирование отношений в банковской сфере, которые обязательны для исполнения всеми кредитными организациями, а также данный институт имеет право осуществлять юридически значимые действия, которые могут быть направлены на изменение и совершенствование состава и структуры банковской системы нашего государства. Так, под банковским надзором понимается деятельность по проверке кредитных организаций на предмет соответствия распространяющимся на них требованиям в банковском секторе.
Все методы регулирования в банковском секторе, применяемые Центральным банком, можно разделить на административные и рыночные. К административным методам регулирования относятся те, которые Центральный банк РФ применяет при осуществлении государственно-властных полномочий [4, С.104]. Рассмотрим некоторые из них.
Принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций. Внесение информации о кредитной организации в ЕГРЮЛ осуществляется на основе принятого Банком России решения о возможности такой регистрации. Более того, Центральный банк РФ самостоятельно ведет учет зарегистрированных кредитных организаций в Книге государственной регистрации кредитных организаций [5, ст. 12].
Необходимо отметить, что кредитная организация имеет право на осуществление своей уставной деятельности и проведение соответствующих банковских операций только после получения специального разрешения (лицензии), которое выдается Банком России. Такая лицензия содержит наименование кредитной организации, указание на организационно-правовую форму, а также перечень банковских операций, которые такая организация вправе осуществлять. Осуществление банковских операций, не указанных в лицензии либо при отсутствии такой лицензии запрещено и при извлечении дохода в крупном размере образует состав преступления, предусмотренного статьей 172 УК РФ.
Банк России также всегда осуществляет контроль за квалификацией сотрудников банковской сферы, предъявляет определенным должностям особые квалификационные требований, например к руководителям и главным бухгалтерам, их заместителям кредитных организаций, их филиалов. Так, Банком России производится оценка квалификации и деловой репутации лиц, претендующих на должности единоличного исполнительного органа, заместителей, главного бухгалтера, члена коллегиального исполнительного органа и других.
Установление обязательных нормативов. Среди таких нормативов можно выделить следующие:
- определение минимального размера уставного капитала для новых кредитных организаций, а также установление предельного размера имущественных вкладов в уставный капитал, максимального размера крупных кредитных рисков;
- регламентация и нормативное закрепление достаточности собственных средств (капитала), максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участника;
- иные нормативы.
Также Центральный банк РФ использует следующие административные методы регулирования: принимает обязательные для выполнениями всеми кредитными организациями правил осуществления банковских операций, а также правил ведения бухгалтерского учета, проведение плановых и внеплановых, комплексных и тематических проверок кредитных организаций, установление размеров процентных ставок по выдаваемым кредитам, официальных курсов иностранных валют, назначение кураторов в кредитные организации.
Рыночные методы регулирования осуществляются Банком России самостоятельно в качестве обычного участника кредитно-денежных отношений путем совершения операций на открытом рынке, валютных интервенций, который в свою очередь выступает в качестве последнего возможного кредитора, к которому могут обратиться кредитные организации с целью получения кредитования и покрытия соответствующих долгов.
Таким образом, двойственность правового статуса Центрального банка РФ обусловливает и методы банковского регулирования. Успешное регулирование деятельности кредитных организаций и поддержание стабильности экономики обеспечивается сочетанием административных и рыночных методов воздействия. При этом, в процессе осуществления административных процедур складываются и финансово-правовые отношения в силу специфики банковского регулирования.
Будучи надзорным органом, Центральный банк РФ осуществляет возложенные на него правомочия по применению мер воздействия на субъектов банковской сфере. Например, в случае несоблюдения данными организациями законодательства РФ о банках и банковской деятельности, валютном регулировании и валютном контроле, о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, нормативных актов и предписаний Банка России, а также в случаях непредоставления либо предоставления неполной или недостоверной информации Центральный банк РФ имеет право требовать устранения выявленных нарушений, взыскать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничить проведение отдельных операций на срок до шести месяцев. В случае неисполнения в установленный срок предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, Банк России вправе использовать следующие меры принуждения:
- взыскание с кредитной организации штрафа в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
- требование по проведению мероприятий направленных на финансовое оздоровление данной организации, также возможное изменения структуры активов, замены руководителей, осуществления реорганизации;
- изменение на срок до шести месяцев установленных для кредитной организации обязательных нормативов;
- установление запретов на проведение банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией, а также установление ограничений по открытию филиалов на срок до одного года;
- назначение временной администрации на срок до шести месяцев и другие.
Банк России также может выступать в качестве истца с целью подачи исковых требований к кредитной организации с целью взыскания штрафов и иных денежных санкций в определенный законодательством срок, а именно не позднее 180 дней с момента составление акта о выявленных нарушениях. Указанная мера носит гражданско-правовой характер.
Следует отметить, что данные меры являются щадящими по отношению к кредитным организациям и призваны соблюсти баланс интересов их контрагентов и вкладчиков, а также публичный интерес. Данные меры направлены на нормализацию деятельности кредитных организаций, с одной стороны, и на принуждение администрации к соблюдению предписаний мегарегулятора.
Наиболее серьезной мерой воздействия со стороны Центрального банка РФ на соответствующие организации является возможность отозвать выданную им соответствующую лицензию. Данная мера означает невозможность дальнейшего осуществление данной деятельность, а следовательно de facto – ее ликвидацию. Отметим, что существуют различные основания при которых ЦБ РФ имеет право отозвать лицензию, и всех их можно квалифицировать на 2 вида: те, при наличии которых Банк России обязан отозвать лицензию, и те, при наличии которых мегарегулятор имеет право это сделать.
Первая группа оснований представляет собой исчерпывающий перечень, который не подлежит расширительному толкованию. Эти основания обычно наступают в таких случаях, когда кредитная организация становится неспособна осуществлять банковские операции, что влечет риск причинения убытков вкладчикам и иным кредиторам. Так, в законодательстве предусмотрены следующие основание при которых Банк России обязан отозвать банковскую лицензию:
- достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%; достаточность капитала является одним из наиболее важных показателей надежности банка, который характеризует способность нивелировать возможные финансовые потери за свой счет, не причиняя при этом ущерб своим клиентам;
- размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации, а также в случаях, если кредитная организация не исполняет в срок требования Центрального банка РФ о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала); в данном случае снижение размера собственных средств до размера уставного капитала и ниже означает неспособность кредитной организации в полном объеме удовлетворить требования кредиторов;
- кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей на сумму не менее 1000-кратного размера МРОТ в течение 14 дней с даты наступления их удовлетворения и (или) исполнения; в данном случае имеет место низкий оборот денежных средств и как следствие – неспособность исполнять обязанности по выплате процентов по вкладам, обслуживанию банковских счетов, а также исполнению обязанности по перечислению налогов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ.
Многие авторы рассматривают отдельно специальное основание – невыполнение кредитной организации требований по обеспечению необходимого размера собственных средств, в данном случае Банк России обязан отозвать лицензию [6, С.56].
Вторая группа оснований предоставляет Центральному банку РФ дискреционные полномочия по принуждению кредитной организации к выполнению возложенных на нее обязанности либо инициированию процесса ее ликвидации. Иными словами, Банк России либо применяет указанные выше «щадящие» меры, либо отзывает лицензию. Данные основания не создают непосредственной угрозы причинения ущерба кредиторам, но в то же время представляют собой серьезные нарушения в работе кредитной организации и существенно нарушают порядок осуществления банковской деятельности. Так, Банк России вправе отозвать лицензию в следующих случаях:
- установление недостоверности сведений, предоставленных для получения соответствующей лицензии для проведения банковских операций;
- неосуществление или откладывание на срок более чем на один год со дня выдачи соответствующей лицензии осуществления банковских операций;
- выявление фактов предоставления и составления недостоверных отчетных данных;
- откладывание более чем на 15 дней передачу отчетной документации;
- однократное осуществление банковской операции, не предусмотренной выданной лицензией;
- неисполнение законодательных актов в сфере банковской деятельности;
- неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (во вкладах) клиентов кредитных организаций при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;
- в иных случаях, предусмотренных Законом о банках и банковской деятельности.
Следует отметить, что меры, принятые Банком России, должны быть адекватны и соразмерны выявленным нарушениям, которые были допущены кредитной организацией. Так, Девятым арбитражным апелляционным судом был признан недействительным приказ Центрального банка РФ об отзыве лицензии у кредитной организации. Суд отметил, что обладая правом широкого усмотрения, Банк России, применяя санкции, тем не менее, связан нормами Конституции РФ и законодательства о банковской деятельности, из которых следует, что отзыву лицензии должен предшествовать определенный (поэтапный) процесс (процедура), позволяющий не сразу отзывать лицензию, а только с соблюдением установленной законом процедуры, предоставляющей гарантии защиты прав слабой стороны правоотношений (проверяемого субъекта предпринимательской деятельности). Отзыв лицензии представляет собой исключительную меру воздействия, которая должна применяться в строгом соответствии с законом и по основаниям, предусмотренным в нем. Вместе с тем, нарушения, выявленные в ходе одной проверки не могли быть квалифицированы как неоднократные, в связи с чем у Банка России не имелось оснований для отзыва лицензии, избранная мера была не адекватна допущенным заявителем нарушениям, а также характеру допущенных нарушений, причинам и условиям [7]. Данный вывод суда представляется справедливым, поскольку основными задачами деятельности Центрального банка РФ являются обеспечение стабильности и развитие финансового рынка РФ, развитие и укрепление банковской системы России. Отзыв лицензий кредитных организаций по любым поводам является дестабилизирующим фактором, поскольку влечет негативные имущественные последствия для их клиентов. Соблюдение баланса публичных и частных интересов в процессе осуществления банковского надзора должно быть приоритетным принципом обеспечения стабильности банковской системы нашего государства.
Составным элементом банковского надзора, осуществляемого ЦБ РФ, является анализ различной отчетности организаций банковского сектора на предмет угроз законным интересам кредиторов и вкладчиков данной кредитной организации. При выявлении соответствующих угроз, Банк России имеет право применить аналогичные меры как и при нарушениях кредитными организациями действующего законодательства Российской Федерации. Отметим, что данное выявление угроз в основном проходит в рамках инспекционных проверок, проводимых ЦБ РФ [8, С.94].
Важной особенностью осуществления банковского регулирования и надзора является то, что Центральный Банк РФ не отвечает за возможные убытки, которые могут понести клиенты кредитных организаций вследствие применения к ним мер принуждения. Так, Мосгорсуд отказал в удовлетворении требований о возмещении вреда, причиненного бездействием органа государственной власти. Обстоятельства: Истец ссылается на то, что вследствие бездействия Центрального банка РФ, выразившегося в неисполнении банком обязанности по осуществлению надзора за соблюдением кредитной организацией банковского законодательства и в несвоевременном отзыве лицензии у данной организации, он понес убытки. В данном случае отсутствуют причинно-следственная связь между действиями Банка России и неблагоприятными для истца последствиями, а такие правовые основания для взыскания возмещения убытков, поскольку Центральный банк РФ осуществляет банковский надзор, не вмешиваясь в оперативную деятельность кредитных организаций, и не отвечает по долгам банков, которые, являясь самостоятельными юридическими лицами, отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом [9]. Действительно, при ликвидации коммерческих банков интересы кредиторов обеспечиваются созданной в России системой страхования вкладов, вдобавок к тому, что организация отвечает по обязательствам своим имуществом. Тем не менее, приостановление деятельности коммерческого банка хотя бы на сутки влечет приостановление обслуживания счетов, транзакций, в том числе по уплате налогов, услуг ЖКХ и т.п., что влечет также неблагоприятные последствия для клиентов банка. В данном случае принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов также должен соблюдаться, в связи с чем необходима выработка системы гарантий защиты клиентов от неблагоприятных последствий, вызванных прекращением деятельности коммерческого банка.
Таким образом, финансово-правовое регулирование взаимоотношений Банка России с другими субъектами банковской системы обладает следующими особенностями. Во-первых, нормативно-правовое регулирование этих взаимоотношений осуществляется двумя ключевыми федеральными законами, а также большим массивом актов Банка России, издаваемых в форме в форме указаний, положений и инструкций, что является результатом осуществления им нормотворческой функции. Необходимо отметить, что нормативные акты, утвержденные Президентом РФ и Правительством РФ не рассматриваются в качестве актов прямого действия в банковской сфере и не являются источниками правового регулирования банковской деятельности строго рассматривая Закон о банках. Однако, данные акты прежде всего направлены для защиты интересов вкладчиков и кредиторов именно поэтому принятие данных актов, затрагивающих деятельность в банковской сфере относится к компетенции данных органов. Во-вторых, возникающие правоотношения представляют собой по большей части властеотношения и образуются в процессе осуществления банковского регулирования и надзора. В заключение необходимо отметить, что финансовое право, будучи публично-правовой отраслью, регулирует отношения с точки зрения обеспечения государственных интересов. Тем не менее, в силу важности банковской сферы для населения, немаловажной является задача обеспечения реализации прав и законных интересов граждан в процессе осуществления банковского регулирования и надзора.
Литература:
1. Сведения о количестве действующих кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе по состоянию на 01.12.2016: Центральный банк Российской Федерации [электронный ресурс] // Режим доступа: http:// http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=bank_system/cr_inst_branch_011216.htm&pid=lic&sid=itm_3982.
2. Курбатов А.Я. Правосубъектность кредитных организаций: теоретические основы формирования и проблемы реализации. [Текст]: дис…кандидата юр. наук. 12.00.03.:защищена 15.03.2099; утв. 16.09.2009/ Курбатов Алексей Янович - Москва. 2009.
3. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. Закон Рос. Федерации от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 03.07.2016 №222-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. - № 28, ст. 2790.
4. Жмулевская А.П. Административно-правовые функции Центрального банка Российской Федерации. [Текст]:дис …кандидата юр. наук: 12.00.14: защищена 12.02.2017; утв. 15..08.2007/ Жмулевская Анна Павловна - Москва. 2007.
5. О банках и банковской деятельности: федер. закон Рос. Федерации от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (в ред. от 03.07.2016 № 403-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 6, ст. 492.
6. Веселовский П.С. Финансово-правовое регулирование ответственности за нарушение банковского законодательства. [Текст]: дис…кандидата юр. наук: 12.00.14: защищена 10.08.208; утв. 30.11.2008/ Веселовский Павел Сергеевич - Москва.2008
7. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2015 № 09АП-55402/2014-АК по делу № А40-88965/14 // СПС Консультант Плюс.
8. Пугачев А.И. Банковский надзор в системе регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. [Текст]: дис…кандидата эконом. наук 08.00.10.защищена 07.07.2011; утв. 01.12.2011/ Пугачев Александр Иванович - Москва. 2011.
9. Апелляционное определение Московского городского суда от 08.11.2016 по делу № 33-43387/2016 // СПС Консультант Плюс.