Доклад на тему: "Эволюция муниципального управления в России"

Эволюция муниципального управления в России представляет интерес и достаточно актуальна для изучения, что обусловлено необходимостью его совершенствования на современном этапе. В развитии муниципального управления в России постоянно присутствовала проблема постоянного поиска формы реализации местной и государственной власти, а также специфики их взаимодействия. Эволюция муниципального управления в России проходила в достаточно длительном временном периоде и включает несколько этапов.Первоначальный этап (начавшийся в V-VI вв.), в котором основа в административно-территориальном делении на низшем иерархическом уровне в России представлена общинами. С неолитической революцией, приведшей к переходу присваивающего хозяйства к производящему, управление на различных уровнях государства стало более иерархическим, со структурированным характером. В ходе значительных изменений, затрагивающих политическую и социально-экономическую сферы, произошло организационное формирование различных институтов муниципального управления (совет старейшин, вече). Основа управления в Древней Руси, на данном этапе осуществлялась через вервь (сельскую общину). С возникновением первых городских поселений и развития торговых связей, создавались военные и административные центры и вошли в управление вечевые собрания, вечевое управление – с избранием, то есть приглашение на княжение главных должностных лиц города. [6].Второй этап эволюции муниципального управления России относится к раннему средневековью. Этому этапу характерен принципиально новый институт городского управления. Предоставлялись права на управление как вольность для купеческих и ремесленных организаций древнерусских городов в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. Купеческие гильдии были крупной и динамичной силой в истории управления. Деятельность гильдий, как замкнутых организаций, в основе определялась уставом. Они были независимы в решениях от боярства, которое возглавлял посадник. Размещение купеческих гильдий, с сохранением внутренней автономии, практиковалось при церквях.Данный этап отличает то, что в рамках развития городского управления происходит постепенное формирование объединенной торгово-промышленной аристократии, которая входит в управление, как основной субъект. Но при этом сохраняются и традиционные институты, в виде вече и договоров волостных городов и князей. В условии феодальной раздробленности происходит трансформация институтов городского управления в государственные органы аристократической боярской республики. Однако, в данном периоде не оформлено городское сообщество в виде субъекта в муниципальном управлении, так как у города отсутствовали имущественные права, позволяющие владеть и распоряжаться городской собственностью, а было лишь право использовать движимое и недвижимое имущество, территориально закрепленное в данном образовании. [5] Этот этап отличает то, что в нем наиболее развитая форма городского управления была представлена сословным управлением.Следующий третий этап эволюции муниципального управления можно выделить в период, когда проходило становление Русского централизованного государства, ХV-ХVI вв. Основание для этого в проведении административных реформ Иваном IV (Грозным), а также в том, что возникла острая политическая и экономическая борьба, чем была вызвана необходимость создания губных и земских органов местного управления. Экономико-социальная основа в муниципальном управлении определялась губной реформой, проведенной в 30-е гг. XVI в., а затем земской реформой в 1555-1556 гг. [6] Результатом данных реформ стало постепенно включение городского населения в процессы формирующие губные и земские выборные органы в муниципальном управлении. Именно в этом периоде происходит формирование города, как экономической системы.В XII-ХVII вв. значительно развивались сословные органы в муниципальном управлении. Основа для этого была положена реформами Петра I и тем, что развивалась торгово-ремесленная и промышленная сфера в рамках муниципального управления. В 1699 г. произошло формирование Бурмистрскойпалаты (Ратуши). В ее состав включили бурмистров, которых избирало посадское население и прежде всего купечество. В свою деятельность палатой объединялось управление посадскими и торговыми людьми. [5] Четвертый этап эволюции муниципального управления можно выделить в период крупного прорыва в развитии муниципального управления, при реализации реформ в городском управлении в 1718-1724 гг. В ходе данных реформ проведено создание магистратов - органов управления городов, как общественно-территориальных единиц. Городское образование уже представляет собой объект в муниципальном управлении. В 1734 г. город получил право юридического лица, что дает ему реальную возможность получить финансово-экономическую самостоятельность и разграничение полномочий его и органов государственной власти как таковых. Формируются органы муниципального управления, во второй половине XVIII в., в обстановке, когда подготавливаются и обсуждаются многочисленные проекты, направленные на государственное переустройство. Именно в этом периоде развивается теория муниципального управления. Основным экономическим смыслом теории муниципального управления стали два принципиальных положения: первое - это попытка достаточно полного определения функционального содержания и компетенций муниципального управления; второе – ориентация муниципального управления к большей части населения территории, то есть к сословию купцов, мещан, свободных крестьян-собственников и представителей университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств. [4] В генезисе муниципального управления, во второй половине XIX в. в России можно отметить результат формирования достаточно прочных традиций в местном самоуправлении. Однако, это было наличие преимущественно патриархальных и сословных форм муниципального управления, весьма далеких от современных.Пятым этапом эволюции муниципального управления можно назвать период, когда произошло государственное делегирование властных полномочий институтам управления на нижнем иерархическом уровне. Данный период приходится на время реформаторской деятельности Александра II , который начал проводить ее с муниципального управления, подписав Манифест (в 1861 г.) [7] , с конкретизированными его основными положениями в поздних своих указах (в «Общем положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» - в 1861 г; в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» [10] - 1864 г.; «Городовое положение» - в 1870 г. и ряде других [11]).В эволюционном развитии российского муниципального управления следует отметить историю земств и Городских дум. Российское земство появилось как результат длительного обсуждения реформирования системы муниципального управления и всего государственного механизма. Рассматривалась передача отдельных полномочий государственной власти органам муниципального управления и освобождение их от административной опеки. В январе 1864 г. Александром II пересмотрел и подписал Положение «О земских губернских и уездных учреждениях» [10], в котором определился правовой статус российского земства как системы, вне структуры государственного органа. Признавалась негосударственная природа муниципального управления, и поэтому не было выделения государственно-властных полномочий земских учреждений. Значительное достижение территориального управления в России было в том, что определились, на государственном уровне, самостоятельные источники финансирования деятельности земских учреждений. Этих доходов было не достаточно, чтобы обслуживать муниципальное образование, но их наличие и забота об их постоянном пополнении имело огромную значимостьв развитии муниципальной системы.На основе земской реформы в 1864 г. начали осуществляться городские реформы в 1870г. [9] Создавалась система городского управления, с включением следующих институтов: Городской думы, городской управы, городской головы (председателя городского управления). В отличие от земств, выборность в городскую думу не предполагала учитывать сословность на основе имущественного ценза. В становлении систем земского и муниципального управления во второй половине XIX в. утверждался принцип всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. [5] Таким образом, в развитии муниципальное управление фактически шло к переходу от сословного к территориальным принципам в формировании основных институтов управления. Но этот период был кратковременный, хотя начало XX в. было с благоприятными перспективами.Шестой этап в эволюции муниципального управления можно выделить в период, когда проходила реформаторская программа П.А. Столыпина (до 1917 г.). [8] В программных требованиях, всеми ведущими политическими партиями, без исключения, предполагалось совершенствовать земское и муниципальное управление. Проблемы муниципального управления рассматривали депутаты государственной думы с 1906 г. и пришли к определению основной роли в нем такого института, как Советы. В начале 1917 г. началось их создание, на основе социально-классовых признаков, интересов отдельных социальных групп. Это замедлило разрушение системы муниципального управления, процесса дезинтеграции общества и дезорганизации государственной власти. Таким образом, Советы могут рассматриваться в виде наследников корпоративной традиции в российском муниципальном управлении.Следующий седьмой этап эволюции муниципального управления можно отнести к эпохе социализма. В Советском государстве основной единицей территориального деления стала область. Муниципальную власть в пределах области, как единицы в территориальном делении, возглавлял съезд Советов, в период между съездами муниципальное управление осуществляли исполнительные комитеты. Советы избирались, но было ограничение избирательного права у крестьян сравнительно с рабочими. Комитетами проводилось выполнение исполнительно-распорядительных функций, с фактическим контролем всех сторон общественной жизни. В последующем Советы стали действующим органом на постоянной основе. Право на избирание представителей в местные Советы стало всеобщее и равное. Со второй половины XX в. у местных Советов - наличие широких полномочий в части планирования хозяйственной деятельности, производства и распределения промышленных продуктов. Восьмой этап охватывает муниципальное управление современной России. Он начался в России в 90-е гг. XX в., и в нем условно выделяются две стадии: Первой характерна попытка трансформировать местные Советов в органы местного самоуправления (1990-1993 гг.); во второй проходит (и по настоящее время) становление систем муниципального управления, фундаментальные основы которых определяет Конституция Российской Федерации 1993 г. [1] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Перестроечный процесс повлиял и на местное и муниципальное управление. Были перестроены демократические начала и система местных органов власти: Советы преобразованы в систему представительных и исполнительных муниципальных органов. Муниципальные органы получили самостоятельность в части решения местных вопросов, с отдельными государственными полномочиями. В действующей системе муниципального управления функционируют разнообразные демократические институты – местный референдум, выборы, отзыв выборных должностных лиц, депутатов по результату голосования, сходов граждан и др. Современный этап в эволюционном процессе муниципального управления России отличает знаменательная веха - появились законы «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [2], "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [3]. Соответственно ним в систему муниципального управления включаются представительные и исполнительно-распорядительные органы местного управления, а также глава местной администрации. Кроме того, населением, по собственной инициативе, могут создаваться и иные органы муниципального управления.Ключевое содержание данных документов включает три принципиальных положения:1. Советы как органы местного самоуправления трактуются с позиции теории дуализма муниципального управления, то есть имеется двойственная природа, когда они и орган государственной власти и одновременно орган общественного местного управления.2. Сохраняется трехуровневая структура местных органов власти и управления. 3. Исполнительно-распорядительные органы местного управления в России до 24.05.91 г. представлялись в виде исполнительных комитетов Советов, что привело к тому, что на законодательном уровне законодательства фактически не было разграничения компетенций представительного и исполнительно-распорядительного органов. Советы, как представительный орган, могли принять рассматривать разные вопросы, что способствует появлению конфронтации между представительными и исполнительно-распорядительными органами. Следует отметить, что с принятием данных законов и указов не сформировалась полноценная и адаптированная к интересам населения система муниципального управления. У отдельных положений, статей названных законов противоречие, а некоторые – невозможны к практическому осуществлению. Можно отметить также, что имеется усиление кризиса власти на местном уровне, в части практического функционирования муниципального управления, хотя конституционная реформа позволила закрепление полного разделения органов государственной власти и муниципального управления, конституционно закреплен статус муниципального управления как самостоятельной системы управления.Однако, значимым является то, что кардинально изменились принципы территориальной организации местного самоуправления. Объект управления в системе муниципального управления - муниципальное образование, субъект - органы местного самоуправления.Можно сделать вывод, что сложные и многообразные задачи, поставленные государством перед местным самоуправлением, при законодательно закрепленных полномочиях муниципального управления позволяют реализацию многих стратегических решений и формирование собственной политики по различным проблемам местного значения. В частности это касается планов, программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.Итак, в таком условном выделении этапов эволюционного развития муниципального управления - наличие относительного характера, в связи с противоречивостью и неоднозначностью многих социально-политических процессов на муниципальном уровне, как и в целом в стране. Например, это относится к правовому пространству, когда управленческие институты вынуждены сочетать в своей организации и деятельности достаточно противоречивые тенденции: назначение - зависимость и самостоятельность.Таким образом, в целом проведенное исследование позволяют сделать вывод о том, что преобразования, проведенные в России, развивают систему муниципального управления. Можно также говорить и о достаточно динамичной тенденции юридического оформления муниципального управления, что немаловажно для его развития.
Список литературы
Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)Закон РФ от 06.07.1991 N1550-1 (ред. от 03.12.2008) "О местном самоуправлении в Российской Федерации".Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления. - Ростов н/Д: Терра, 2018. – 305с.Мишин С.В. Муниципальное управление в России. – Спб.: Азбука, 2019. – 185с.Шитов А.Б. Особенности развития муниципального управления в России. – М.: ИнфраМ, 2020. – 375с.Манифест 19 февраля 1861 года «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей» [Электронный ресурс]https://www.rusempire.ru/rossijskaya-imperiya/pravovye-akty-rossijskoj-imperii/666-manifest-19-fevralya-1861-goda.html Дата обращения: 20.03.2021.Пожигайло П. А. П Столыпинская программа преобразования России (1906—1911). — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 240 с. [Электронный ресурс] http://www.stolypin.ru/proekty-fonda/izdaniya-fonda/books/programma_preobraz.pdf Дата обращения: 20.03.2021.Земская реформа 1864 г. Городская реформа 1870 г. Их роль в становлении местного самоуправления. [Электронный ресурс] https://infopedia.su/7x8148.html Дата обращения: 20.03.2021.Положение о земских учреждениях 1864 г. Положение о земских губернских и уездных учреждениях. История создания и введения реформы[Электронный ресурс] https://admeo.ru/polozhenie-o-zemskih-uchrezhdeniyah-1864-g-polozhenie-o-zemskih/ Дата обращения: 20.03.2021.Городовое положение, 1870 год – документ[Электронный ресурс] https://diletant.media/articles/38496989/ Дата обращения: 20.03.2021.