Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами

Аннотация. В данной статье рассматриваются, такие задачи как своевременное и полное удовлетворение государственных и общественных потребностей в материальных благах. На нужды государственного и общественного потребления в зарубежных странах в настоящее время расходуются значительные бюджетные средства. Опыт США, Канады, Японии, стран - членов ЕС и многих других зарубежных стран убеждает, что в экономике рыночного типа особенно велика роль государственного заказа, как инструмента государственного регулирования, позволяющего реализовывать государственные и общественные потребности на основе эффективного взаимодействия государства и частного сектора экономики. Отношения по закупке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для общественных нужд получили существенное развитие и на международном уровне.
Ключевые слова: Государственные заказы, закон, развитие, обязательства, заказчик.
Annotation. This article examines such tasks as the timely and complete satisfaction of state and public needs for material goods. For the needs of state and public consumption in foreign countries at the present time significant budgetary funds are spent. The experience of the USA, Canada, Japan, EU member states and many other foreign countries convinces us that the state order as an instrument of state regulation is especially important in a market-type economy, allowing to fulfill state and public needs on the basis of effective interaction between the state and the private sector. Relations on the purchase (supply) of goods, the performance of work, and the provision of services for public needs have been significantly developed at the international level.
Keywords: State orders, law, development, obligations, customer.
Российская Федерация имеет богатейший опыт по осуществлению деятельности в сфере госзаказов. В условиях перехода России к рыночной системе хозяйствования отношения, связанные с госзаказами, получили новое развитие. В целом была сформирована нормативная основа регулирования этих отношений, которая вместе с тем отличалась противоречивостью. В настоящее время закономерно идет процесс обновления законодательства в сфере госзаказов. Хотя вопросы использования госзаказов в современных условиях рыночного хозяйствования были предметом анализа ученых, однако в свете обновления законодательства вновь требуется обращение к этим проблемам, в частности, в целях выработки предложений по совершенствованию законодательства, его правоприменению. А это предполагает в свою очередь необходимость дальнейшего осмысления теоретических положений в этой сфере.
Большое значение для решения указанных вопросов имеет зарубежный опыт в рассматриваемой сфере, его использование для дальнейшего развития отношений, связанных с госзаказами, в Российской Федерации.
Одной из особенностей развития экономических отношений в дореволюционной России было широкое применение казенных заказов для обеспечения нужд армии и флота, а также государственных потребностей в сферах образования, строительства, добычи и обработки полезных ископаемых, транспортных перевозок и т.д.1 Казенные заказы являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт и оборона выступали главным источником спроса для железоделательной и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная с середины XIX века, было непосредственно связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного потребителя, рожденного государством и его специфическими потребностями.
Государственные потребности удовлетворялись посредством подряда и поставки. Свод гражданских законов содержал в ст. 1737 единое для подряда и поставки определение, в соответствии с которым «подряд или поставка есть договор, по силе которого одна из вступающих в оный сторон принимает на себя обязательства исполнить своим иждивением предприятие или поставить известного рода вещи, а другая, в пользу которой сие производится, учинить за то денежный платеж». В ст. 1738 Свода наряду с прочими и предметами подряда указывались «постройка, починка, переделка и ломка зданий и вообще производство всяких работ; перевозка людей и тяжестей сухим путем и водой». Таким образом, оказание услуг, в частности, перевозка людей и грузов, относилось к предметам подряда.
В проекте книги пятой Гражданского уложения договор подряда был выделен в качестве самостоятельного договора. В примерный перечень возможных предметов этого договора входили постройка зданий и иных сооружений, устройство и исправление дорог, производство земляных работ, изготовление, переделка и починка движимых вещей. Услуги находились за пределами подряда, составляя содержание отдельных глав. В названный проект была включена отдельная глава о перевозке, что означало оценку договора, ранее считавшегося разновидностью подряда или, по крайней мере, смешанным договором, как самостоятельного договорного типа6.
Уже дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов. Тем самым преследовалась двоякая цель: с одной стороны, - путем взаимной конкуренции соискателей добиться возможно более выгодных для казны условий - возможно более дешевых цен на подряды и поставки, с другой - оградить казну от возможности заключения договоров не с самыми выгодными и надежными контрагентами, а с теми, кто по тем или иным мотивам, корыстным или бескорыстным, более угоден должностным лицам, которым было вверено заключение договоров.
В период нэпа в России вновь возникли отношения госзаказов, аналогичные по форме с прежними казенными заказами. Экономические отношения, облекаемые в форму поставок и подрядов, составляли весьма существенную часть хозяйственной жизни страны. В юридической литературе отмечалось, что «для планового хозяйства наиболее типичной формой является именно поставка, т.е. заключаемая заранее сделка по приобретению товаров, обеспечивающая нормальное функционирование предприятия в течение ближайшего периода времени». Подрядный способ широко использовался в сферах промышленного, жилищного, железнодорожного строительства, орошения хлопковых районов, а также для восстановления и обновления всего остального основного капитала.
В юридической литературе рассматриваемого периода времени подчеркивалось сходство экономической природы договоров поставки и подряда, а также социально-политической обстановки, определяющей условия их выполнения. В обоих случаях государство несло значительный риск, возлагая на своего контрагента выполнение известного обязательства к определенному сроку, не имея гарантии, что оно будет выполнено, а также ссужая контрагента деньгами. Это требовало, во-первых, соблюдения государством особой осторожности при выборе контрагента и самом заключении договора; во-вторых, обеспечения интересов государства на случай неисполнения или ненадлежащего исполнения задания, а также невозвращения аванса. Общность указанных целей в достаточной мере оправдывала соединение подряда и поставки в едином положении. Но если договоры эти близко соприкасались друг с другом под углом зрения защиты интересов госоргана, дающего госзаказ, то с точки зрения их частноправового содержания они имели друг с другом мало общего; именно поэтому те же договоры подряда и поставки в качестве сделок, совершаемых частными лицами, регулировались различными статьями ГК, которые отчасти в большей или меньшей степени совпадали друг с другом, но отчасти сильно расходились.
Еще дореволюционными российскими цивилистами отмечалось, что государство действует не само собой, а через известные органы, и опыт показывает настоятельную потребность точно определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния147. Необходимость детальной регламентации отношений в сфере госзаказов не утратила своей актуальности и в современных условиях.
Формирование и реализация правоотношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд как сложный и длящийся процесс включает в себя деятельность органов государственного управления и хозяйствующих субъектов по определению государственных нужд, формированию госзаказа, размещению госзаказа, заключению государственного контракта, исполнению договорных обязательств148.
Таким образом, деятельность органов государственного управления в сфере госзаказов начинается с определения государственных нужд, на основе которых в дальнейшем формируется госзаказ. Несмотря на то, что порядок определения государственных нужд, также как и порядок формирования состава госзаказов регламентируется нормами публично-правового характера, представляется целесообразным проведение анализа всего комплекса право отношений, связанных с госзаказами, в рамках единого исследования, поскольку в противном случае невозможно получить в достаточной мере достоверное и всестороннее представление о предмете исследования в целом. Кроме того, в пользу такого подхода свидетельствует и то, что специальные научные исследования публично-правового характера, посвященные порядку определения государственных нужд и формирования состава госзаказов, практически отсутствуют.
Деятельность органов государственного управления по формированию и реализации правоотношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд как сложный и длящийся процесс, включает стадии определения государственных нужд, формирования и размещения госзаказов, заключения и исполнения государственных контрактов, каждая из которых включает комплекс действий со стороны участников. При регулировании отношений в рассматриваемой сфере следует исходить из того, что деятельность органов государственного управления по определению государственных нужд и формированию состава госзаказов находится в сфере публично-правового регулирования, а деятельность по размещению госзаказов, заключению и исполнению государственных контрактов - преимущественно в сфере действия норм гражданского права,
В действующем законодательстве категория «государственные нужды» претерпела существенные изменения, заключающиеся в том, что формирование на их основе госзаказов распространяется на слишком широкую сферу правоотношений с участием органов государственного управления и иных получателей бюджетных средств. Такой подход противоречит самой идее госзаказов - особой целевой направленности отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для выполнения наиболее важных государственных функций, например, по созданию и поддержанию государственных материальных резервов, поддержанию необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства, обеспечению экспортных поставок для выполнения государственных международных обязательств,реализации федеральных целевых программ.
Распространение таких отношений на любых получателей бюджетных средств представляется неоправданным и нецелесообразным,
В рыночных условиях хозяйствования госзаказ не следует рассматривать, прежде всего, как исходящее от государства и адресованное государственному заказчику государственное задание по обеспечению поставки товаров для государственных нужд либокак соответствующее задание поставщику. Основным механизмом, подготавливающим заключение государственных контрактов в сфере госзаказов в рыночной экономике, является размещение госзаказов на торгах, основанное на сугубо добровольном участии потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в данном процессе.
Под госзаказом как экономической категорией в условиях рынка следует понимать обеспечиваемые за счет бюджетных и внебюджетных средств государственные потребности в товарах (работах, услугах) в период времени, на который утвержден соответствующий бюджет,
В силу особенностей формирования и реализации правоотношений всфере госзаказов на стадиях определения государственных нужд и формирования состава госзаказов необходимыми участниками являются органы государственной власти. При размещении госзаказов, заключении и исполнении государственных контрактов (договоров) в качестве самостоятельного субъекта обязательственных правоотношений, представляющего интересы государства, выступает государственный заказчик - орган государственной власти либо иной получатель бюджетных средств.
При этом государственный заказчик выступает в договорных отношениях (заключает государственный контракт) по госзаказам не от имени юридического лица - соответствующего органа государственной власти, а от имени государства - Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации,
Деятельность на стадии размещения госзаказа представляет собой сложный и длящийся процесс. Субъектами этой деятельности со стороны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации помимо государственного заказчика являются уполномоченный орган, специализированная организация, конкурсная, аукционная и котировочная комиссии.
Указанные участники осуществляют допуск хозяйствующих субъектов к участию в конкурсе, проводят запрос ценовых котировок. По итогам размещения заказа определяется победитель, с которым в дальнейшем заключается государственный контракт.
В последнее время усиливается тенденция при определении правовой природы государственного контракта относить его к категории гражданско-правовых договоров. Анализ правоотношений в сфере госзаказов на стадиях заключения и исполнения государственного контракта (договора) показывает, что государственный заказчик обладает особым правовым статусом, в частности, наделен полномочиями особого прерогативного характера, необходимыми для реализации и защиты публичных интересов. Он вправе осуществлять контроль за ходом работ по реализации госзаказа и расходованием финансовых средств, оказывать консультативную и иную помощь контрагенту по государственному контракту, несет ответственность за выполнение госзаказа и т.д., что свидетельствует о комплексном характере правоотношений, складывающихся в указанной сфере.
Особая целевая направленность госзаказов предопределяет необходимость обязательного исполнения обязательств, возникающих на основе заключенного государственного контракта. В силу этого и с учетом длящегося характера рассматриваемых правоотношений в отличие от обычных договорных обязательств особую значимость в сфере госзаказов приобретает требование о реальном исполнении обязательств.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под федеральными государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации и исполнения ее международных обязательств. Государственные нужды субъектов федерации определяются как их потребности в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций субъектов федерации. При этом Законом устанавливается, что на федеральном уровне товары (работы, услуги) необходимы, в том числе для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ с участием Российской Федерации, а на региональном - для реализации региональных целевых программ. Государственные потребности удовлетворяются соответственно за счет средств федерального бюджета либо бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников финансирования.
Отличием рассматриваемого определения государственных нужд от более ранних определений является указание на целевую направленность поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в сфере госзаказов - обеспечение осуществления функций государства149. Увязав отношения в сфере госзаказов с выполнением функций государства, законодатель в значительной мере расширил существующий целевой перечень поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. В частности, это касается социально-экономической сферы, поскольку ранее поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) применительно в данной сфере предусматривались только в связи с обеспечением реализации целевых программ.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период должны быть предусмотрены как перечень государственных нужд (соответственно перечень необходимых товаров, работ и услуг), так и объемы их финансирования из федерального бюджета. При этом анализ федеральных законов о федеральном бюджете на планируемый период, в частности, Федерального закона от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на 2005 год»150, Федерального закона от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на 2006 год»151, Федерального закона от 15 августа 1996 г, «О бюджетной классификации Российской Федерации»152 свидетельствует об отсутствии конкретного перечня товаров (работ, услуг), необходимых для обеспечения государственных нужд, и объемов их финансирования- Одним из немногочисленных исключений являются целевые программы, выделенные в отдельной строке федерального бюджета В юридической литературе также отмечается отсутствие критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам ,
Следует отметить, что высшими органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации ранее предпринимались попытки конкретизировать государственные нужды и расходы на них, в том числе путем выделения таких расходов отдельной строкой закона о бюджете155. В юридической литературе с целью конкретизации государственных расходов на поставку товаров для государственных нужд также предлагается выделять их в отдельной строке бюджета.
Правовой формой размещения госзаказов является государственный контракт (договор) на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд. Особенности государственных контрактов (договоров) в сфере госзаказов находят отражение в научных исследованиях. Часть такого рода работ посвящается анализу отдельных видов государственных контрактов. При этом следует отметить, что в поле зрения данной группы исследователей зачастую оказывается более широкий круг вопросов, связанных с формированием отношений в рассматриваемой сфере, установлением общих закономерностей, присущих различным видам государственных контрактов. Отдельные аспекты отношений по госзаказам анализируются в рамках работ об особенностях участия государства в гражданских, административно-правовых отношениях и т.д. Представляет интерес дальнейшее изучение особенностей государственного контракта как разновидности гражданско-правового договора, общего и особенного внутри данной группы договоров, существенных и иных условий государственного контракта, порядка его заключения и исполнения и т.д.
Особенности контрактных (договорных) отношений в сфере госзаказов обусловливаются тем, что их непосредственным участником является государство. В советской цивилистической науке уделялось внимание изучению вопросов, связанных с правовым положением государства и его участием в хозяйственном обороте , в связи с переходом Российской Федерации к рыночным условиям хозяйствования, принятием принципиально новых правовых актов публичного и гражданского законодательства научный интерес к данной тематике возрос25: .
В юридической литературе выделяют две основные формы участия государства в гражданском обороте: непосредственное и опосредованное.
Применительно к сфере госзаказов отдельные авторы выделяют особую форму участия государства в гражданских правоотношениях. Так, Л.В. Горбунова и СП. Коваленко полагают, что государственный контракт заключается государственным заказчиком от своего имени, но в интересах и за счет бюджетных средств соответствующего публично-правового образования. При этом Л.В. Горбунова сама отмечает присущий такому подходу недостаток, подчеркивая, что отдельным сложным вопросом является проблема перехода права собственности на поставляемые для государственных нужд продовольственные товары, В случаях, когда в качестве государственного заказчика определяется лицо, обладающее правом собственности на принадлежащее ему имущество, право собственности на продовольствие при его поставке для государственных нужд, приобретает именно оно258.
Представляется, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в сфере госзаказов в непосредственной форме, как это предусмотрено статьей 125 ГК РФ. Необходимость заключения государственного контракта от имени Российской Федерации прямо отмечается в целом ряде федеральных законов , в правовой литературе2 , а также подтверждается зарубежным опытом. Думается, что данный признак государственного контракта целесообразно закрепить и в ГК РФ.
Государственный контракт обладает целым особенностей, позволяющих выделить его из общей массы гражданско-правовых договоров. Одной из них является комплексный характер правового регулирования отношений в сфере госзаказов. Как известно, вопрос о соотношении частного и публичного при правовом регулировании процессов в сфере экономики является одним из проблемных вопросов, стоящих перед юридической наукой, В.Ф. Яковлев, исследуя данный вопрос, обращает внимание на сложный внутренний характер взаимодействия регулирования отношений различными отраслями права, обусловливающий необходимость единства и согласованности не только норм одной отрасли права, но и разных взаимодействующих отраслей, и отмечает, что это взаимодействие должно быть особенно взвешенным и отработанным . Данный автор подчеркивает, что «соотношение частноправового и публично-правового регулирования, распределение сфер между ними, степень влияния публичного права на частное право во многом зависит от существующего социально-экономического и политического строя».
Список литературы:
1. Андреев В. Государственная поддержка малого предпринимательства // Российская юстиция. 2017. - № 12.
2. Андреев Ю И. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2015. - 355 с.
3. Андреева Л. Поставка для государственных нужд: основные положения // Советская юстиция. 2017. № 7. - С. 9-11.
4. Балакин В.В. Торги как институт гражданского права в условиях современной рыночной экономики России. Дис. . канд. юридич. наук. М., 2017.- 181 с.
5. Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Дис. .канд. юридич. наук. Тверь, 2017. - 204 с.
6. Блинкова Е.В. Снабжение товарами через присоединенную сеть для государственных нужд // Государственная власть и местное самоуправление.-2017.-№6.-С 30-32.
7. Виленский А.В., Бухвалъд Е.М. Где же заказы для малого предпринимательства? // Конкурсные торги. 2017. - Май-июнь - С. 4-6.
8. Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс: «Минтис», 2016. - 208 с.
9. Витряпский В.В. Существенные условия договора // Хозяйство и право.- 2017.- №7. -С. 3-12.
10. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Уч. для вузов. М.: ИНФРА-М, 2017. - 622 с.
11. Герчикова И.Н. Маркетинг и международное коммерческое дело. М.: Внешторгиздат, 2017. - 263 с.
12. Толстой B.C. Исполнение обязательств. М., «Юрид. лит.», 2017.208 с.
13. Турсунова Ю.С. Торги как способ заключения договора. Дис. . канд. юридич. наук. СПб., 2017. - 181 с.
14. Уланова Р. Банковская гарантия и поручительство как способ обеспечения заявки участника торгов (конкурса) // Конкурсные торги. 2017. -№ 9.- С. 33-35.
15. Усков Е. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Государство и право. 2017. - № 9. - С. 105-112.
16. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования / Институт США и Канады. М.: Наука, 2017. - 926 с.
17. Филимонов А.В. Авансирование расходов в механизме федерального бюджета // Финансы. 2016. - № 8.
18. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 2017. - 840 с.
19. Халиуллин Т.А. Некоторые вопросы, возникающие при организации и проведении конкурса на поставку товаров для государственных нужд // Конкурсные торги. 2016. - № 11. - С. 34-37.
References1. Andreev V. State support of small business // Russian justice. 2017. - number 12.
2. Andreev, YU. I. State participation in civil law relations. SPb .: Ed. Legal Center Press, 2015. - 355 p.
3. Andreeva L. Delivery for state needs: basic provisions // Soviet justice. 2017. № 7. - p. 9-11.
4. Balakin V.V. Trades as an institution of civil law in a modern market economy of Russia. Dis. . Cand. legal sciences. M., 2017.- 181 p.
5. Bartkova O.G. Problems of participation of the Russian Federation in property relations governed by civil law. Dis. .cand. legal sciences. Tver, 2017. - 204 p.
6. Blinkova E.V. Supply of goods through the attached network for state needs // State power and local self-government.-2017.-№6.-С 30-32.
7. Vilensky A.V., Bukhvald E.M. Where are the orders for small businesses? // Competitive bidding. 2017. - May-June - p. 4-6.
8. Vitkyavichyus P.P. Civil legal personality of the Soviet state. Vilnius: Minthis, 2016. - 208 p.
9. Vitryapsky V.V. Essential terms of the contract // Economy and Law. - 2017.- №7. -WITH. 3-12.
10. Gabrichidze B.N., Eliseev B.P. Russian administrative law. Uch. for universities. M .: INFRA-M, 2017. - 622 p.
11. Gerchikova I.N. Marketing and international commercial business. M .: Vneshtorgizdat, 2017. - 263 p.
12. Tolstoy B.C. Execution of obligations. M., “Jurid. lit. ”, 2017.208
13. Tursunova Yu.S. Bidding as a way to conclude a contract. Dis. . Cand. legal sciences. St. Petersburg., 2017. - 181 p.
14. Ulanova R. Bank guarantee and surety as a way to secure the bidder’s bid (competition) // Competitive bidding. 2017. -№ 9.- p. 33-35.
15. Uskov E. Independent legal personality of state bodies and responsibility of the state for obligations from the contract // State and law. 2017. - № 9. - p. 105-112.
16. Fedorovich V.A., Patron A.P., Zavarukhin V.P. USA: Federal Contract System and Economics: Regulatory Mechanism / US and Canadian Institute. M .: Science, 2017. - 926 p.
17. Filimonov A.V. Advance of expenses in the mechanism of the federal budget // Finance. 2016. - № 8.
18. Philosophical encyclopedic dictionary. M .: Soviet Encyclopedia, 2017. - 840 p.
19. Khaliullin T.A. Some issues arising in the organization and conduct of the competition for the supply of goods for state needs // Competitive bidding. 2016. - № 11. - p. 34-37.