Развитие взаимодействия органов государственного и муниципального управления

Аннотация: Статья посвящена некоторым вопросам, связанным с развитием взаимодействия органов государственного и муниципального управления. В статье обоснована актуальность данной темы, а также кратко освещены работы авторов, посвященные взаимодействию органов государственного и муниципального контроля.
Ключевые слова: государственное управление, муниципальное управление, взаимодействие, орган государственной власти, орган местного самоуправления.
В современных условиях развития рыночной экономики, местное самоуправление выполняет свои функции на территории всей страны. Местное самоуправление обеспечивает эффективное управление на местах. При этом основы местного самоуправления закреплены на конституционном уровне. Местные органы в своей деятельности основываются на конституционном праве на самостоятельность и независимость.
При этом местные бюджеты зависят от средств других бюджетов, в том числе и от государственного бюджета, что порождает существенную зависимость муниципальных органов от государственных органов власти. Такая зависимость муниципальных от государственных органов управления обусловлена историческими особенностями развития институтов власти.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, равны в отношении главного объекта – управления. При этом основной целью управления является повышение уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона, в целом.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, они не остаются и не могут остаться без влияния государства.
На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две главные задачи – это обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.
Они решаются следующими способами. Во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления. Они закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во-вторых, федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки местного самоуправления. В-третьих, для обеспечения федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» принимаются ряд федеральных и местных нормативно-правовых актов. В связи с вышесказанным необходимо изучать взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления очень тщательно и через процесс их генезиса.
Вопросы взаимодействия органов муниципального самоуправления и органов государственной власти длительное время находятся в центре внимания ученых мира. Среди ученых, которые занимались вопросами взаимодействия органов государственного и муниципального управления следует отметить таких, как С.Ю. Наумов, В.В. Гулина, А.А. Джагарян, С.В. Кабышев, Д.В. Мазаев, К.А. Миннибаева, А.Д. Моисеев, Г.В. Скрипкин и другие.
Как известно, законодательство в сфере государственного и муниципального управления разработано в соответствии с Конституций Российской Федерации и регулирует взаимодействие государственных и муниципальных органов управления через установление правовых, территориальных, организационных и экономических принципов, а также, выделяет перечень государственных гарантий, обеспечивающих осуществление муниципального управления на местах.
По мнению некоторых специалистов в сфере государственного и муниципального управления, власть – это определенна функция, которая присуща большинству коллективов людей и обществу в целом.
Другие исследователи процессов государственного и муниципального управления свидетельствуют, что власть – это волевое отношение того, кто властвует (властвующего – органы государственной и муниципальной власти) над теми, на кого эта власть направлена (подвластные субъекты – население, представители различных организационно-правовых форм хозяйствования).
Также, существует мнению ученых, что власть – это способ навязать свою волю другим, а также, организационная сила, которая имеет возможность подчинения своей воли определенные социальные группы.
В общем смысле этого слова, большинство населения, не имеющих специальных знаний, характеризуют власть как управление, основанное на принуждении. Также, бытует мнение, что власть есть само государство и органы, которые от его имени осуществляют свою деятельность.
Как известно, власть существует в нескольких ипостасях: социальная власть; государственная власть; политическая власть. Так, под социальной властью понимают господство и подчинение между субъектами, основанное на принуждении.
Любой общности людей присуща социальная власть: семье, общественной организации, партии, государству, обществу. Социальная власть представляет собой фундамент функционирования социальных групп и институт, обязательная составляющая большинства организаций социальной жизни.
Власть как элемент общественной жизни, придает обществу целостность, обосновывает необходимость управления, является ключевых фактором обеспечения организованности и порядка. В данном контексте, власть представляет собой системообразующий элемент, который обеспечивает жизнеспособность социума. Исходя из сформулированного определения, можно сделать вывод о том, что целенаправленность общественных отношений, которая способствует развитию общества, обеспечена в первую очередь наличием государственных и муниципальных органов власти.
Наличие социальной власти и ее необходимость в жизни общества объясняется совместной общественной деятельностью, которая носит осознанный характер, предполагает разделение труда, как следствие – регулирование этого труда и поведения, установление принципов иерархии, а также, формирует механизм взаимодействия как внутри коллективов, так и между собой. Важно отметить, что социальная власть носит принудительный характер. Что касается такой формы власти как государственная власть, то ее можно считать одной из разновидностей социальной власти.
Еще одна форма социальной власти – политическая власть, которая является более широкой категорией в связи с тем, что реализуется не только государством, но и другими субъектами системы общества, таким как, органами местного самоуправления, партиями, политическими движениями, общественными организациями и т.п.
Что касается органов муниципального управления, то согласно тексту Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структура органов местного самоуправления представлена представительными органами муниципального образования (МО), главой МО, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган МО), контрольно-счетным органом МО, иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления.
Таким образом, по мнению автора, муниципальная власть или местное самоуправление представляет собой разновидность государственной власти, осуществляемой на конкретной территории и в отношении конкретных общественных отношений. Отметим, что слова «местный» и «муниципальный», а также, словосочетания с использованием этих слов, в рамках данного исследования используются как слова синонимы.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под местным самоуправлением понимается разновидность конституционного строя Российской Федерации, которая признана Конституцией Российской Федерации и другими законами, которые, в свою очередь, гарантируют ее осуществление на всей территории России.
Под местным самоуправлением следует понимать форму проявления народной власти, которая обеспечивает свое проявление в соответствии с законодательством РФ, как на федеральном уровне (Конституция, федеральные закона), так и на региональном уровне (законы субъектов Российской Федерации). Власть местного самоуправления представляет собой волеизъявление населения через соответствующие органы местного самоуправления, область экономических интересов которых лежит в решении вопросов местного значения (интересы населения с учетом специфических особенностей территорий, как исторических, так и особенностей традиций).
Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», государственные органы управления РФ представлены органами законодательной (представительной) власти и исполнительных органов власти.
Согласно структуре органов власти, в Российской Федерации они разделены по ветвям: законодательная власть (принятие законов), исполнительная власть (исполнение принятых законов) и судебная (вынесение решения по поводу принятых законов и их исполнения или не исполнения). Функции исполнительных органов власти заключаются в исполнении принятых Парламентом законов и подписанных Президентом.
Согласно Конституции Российской Федерации, формирование органов государственной власти представляют собой следующий алгоритм:
– граждане РФ избирают Президента и депутатов в Государственную Думу (нижнюю палату Парламента);
– президент назначает представителей Совета Федерации, судей, Правительство РФ.
Согласно федеративному типу государственно-территориального устройства РФ, органы власти подразделяются на центральную (федеральную) власть и местную.
Полномочия указанных органов власти определены Федеративным договором от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» от 31.03.1992).
Важно отметить, что в составе Российской Федерации 85 субъектов, среди которых: 22 республики, 3 города федерального значения, 9 краев, 1 автономная область, 46 областей и 4 автономных округа. Каждый их субъектов РФ имеет муниципальные образования, которые представлены муниципальными районами и городскими округами, и соответственно, органы местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народной власти, которая гарантирована и обеспечена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Другими словами, местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Анализируя трактовку понятия муниципального района, следует понимать под этим понятием несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно 131-ФЗ, под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, органами, которые осуществляют управленческие функции на территории МО, т.е. органами местного (муниципального) управления являются органы, которые избираются или образуются представительными органами МО и которые наделены автономными полномочиями для удовлетворения потребностей и интересов местного значения.
Согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, а также, Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов РФ функционируют в каждом из входящих в состав России субъектов и представлены: законодательным (представительным) органом; высшим исполнительным органом; иными органами, образуемыми в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации.
Рассматривая государственный строй в Республики Крым, отметим, что, согласно Конституции РК в регионе органы государственной власти представлены Главой РК, Государственный Совет РК, Парламент РК, Совет министров РК, Правительство РК.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к местным (муниципальным) органам власти относятся: представительный орган МО; глава МО; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольно-счетный орган МО; иные органы и выборные должностные лица.
Что касается органов муниципального управления, то их структура подразделяется на две составляющих: обязательную и необязательную.
В таблице 1 представлена сравнительная характеристика стратегических задач органов государственной и муниципальной власти.
Таблица 1 Сравнительная характеристика стратегических задач, которые стоят перед органами государственной и муниципальной власти
Органы государственной власти Органы местной
(муниципальной) власти
Разработка, утверждение и исполнение федеральных законов РФ Обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения: проведение референдума, сход граждан
Разработка, утверждение и исполнение федерального бюджета РФ Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов
Контроль за соблюдением исполнения федеральных законов и федерального бюджета РФ Установление местных налогов и сборов
Обеспечение проведения единой кредитной, финансовой и денежной политики Владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии Установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениям
Осуществление управления федеральной собственностью Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
Осуществление мер по осуществлению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Осуществление мер по обороне территории МО и в целом субъекта РФ
Изменение границ МО
Организация международного сотрудничества Организация сотрудничества между МО
Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Осуществление мер по обеспечению экологической безопасности
Таким образом, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, задачи, которые стоят перед ними представляют собой фундамент для достижения глобальных целей государства. Согласно проведенному анализу основных определений и задач, как государственной, так и муниципальной власти, можно сделать вывод, что органы местного управления представляют собой форму публичной власти, имеющую самостоятельность в принятии решений, касающихся жизнедеятельности населения муниципального образования.
Литература:
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. № 31. – Ст. 4398.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. – М.: Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. – 255 с.
Государственное регулирование факторов экономического роста: монография / Т.Ю. Гавриленко [и др.]. – М.: Русайнс, 2016. – 116 с.
Государственное регулирование факторов экономического роста: монография / Т.Ю. Гавриленко [и др.]. – М.: Русайнс, 2016. – 213 с.
Джагарян А. А. Становление местного самоуправления в Крыму: проблемы конституционализации / А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян // Вестник Саратовской юридической академии. – 2015. – № 5 (106). – С. 49-56.
Ерошкин А. К. Система управления муниципальной собственностью в РФ // Молодой ученый. – 2016. – №11. – С. 733-736.
Моисеев А.Д. Муниципальное управление: учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 215 с.
Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / Г.Ф. Скрипкин. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. – 328 с.