Проблемы и направления совершенствования правового регулирования процедур поставки для государственных и муниципальных нужд

Аннотация
Целью статьи является исследование проблем эффективности государственных закупок. Данное направление исследований вызывает частые дискуссии в обществе. Подробно анализируются виды централизации закупок, которые допускает действующее законодательство. Также исследуются способы централизации закупок, а также их региональная централизация. Предлагаются направления совершенствования процедур поставки для государственных и муниципальных нужд
Проблема эффективности государственных закупок - одна из самых обсуждаемых в последнее время. Государство тратит огромные средства и силы, чтобы сделать сферу госзакупок более прозрачной и понятной. Тем временем недобросовестные предприниматели также усиленно изыскивают всевозможные способы получения "дополнительного" дохода за государственный счет. К сожалению, надо признать, что нередко они оказываются на шаг впереди государства, которое хотя иногда и весьма эффективно, но с запозданием реагирует на использование противоправных схем участия в конкурсах и аукционах.
В ст. 26 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривается возможность централизации закупок, им же регламентированы ее виды, которые на сегодняшний день являются таковыми:
1) ведомственная централизация (ч. 5 ст. 26)
2) межведомственная централизация (ч. 1-3 ст. 26)
3) межуровневая централизация (ч. 4, 6-9 ст. 26).
Соответственно, на основании вышеуказанных видов выделяют несколько способов централизации закупок исходя из объема передаваемых полномочий уполномоченному органу (учреждению):
1) определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков), передача полномочий на планирование закупок, заключение муниципальных (государственных) контрактов, а также их исполнение, в том числе на приемку выполненных работ (их результатов), поставленных товаров, оказанных услуг, а также обеспечение их оплаты.
2) передача полномочий только на определение поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
При централизации закупок полномочия по их планированию, определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков), заключению контрактов и их исполнению, а также по приемке выполненных работ (их результатов), поставленных товаров, оказанных услуг, обеспечению их оплаты, передаются уполномоченному органу, в котором имеется штат работников, осуществляющих на профессиональной основе постоянно подобную деятельность. Конечно, качество закупочной деятельности в таких условиях будет намного выше.
Также на сегодняшний день другим проблемным вопросом централизации закупок является возможность на основании ст. 26 Федерального закона № 44-ФЗ частичной централизации закупок по определенной номенклатуре работ, товаров, услуг, по максимальной цене контракта, по способам определения поставщика. При этом, в ст. 26 вышеуказанного Закона возможность частичной централизации закупок упомянутыми способами не предусмотрена.
Проблема централизации закупок является одним из актуальных вопросов применения вышеуказанного Закона. При этом, централизация закупок, которые осуществляются согласно данному Закону, может быть рассмотрена в разрезе двух основных видов (направлений):
1) централизация закупок в рамках группы компаний (к примеру, закупки «дочерних», «материнской», «внучатых» компаний);
2) унификация (централизация) закупок в рамках одного региона — субъекта Российской Федерации, в некоторых случаях — муниципального образования.
Следует обратить внимание, что главным вопросом касательно региональной централизации закупок по Закону № 223-ФЗ, является вопрос наличия правовых оснований для подобной централизации.Часть 1 статьи 2 Закона № 223-ФЗ устанавливает, что при закупке товаров, услуг, работ заказчики должны руководствоваться Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Законом № 223-ФЗ, иными федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также правовыми актами, которые регламентируют положения о закупках и приняты в соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми актами и утверждены в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона № 223-ФЗ. Данная норма Закона приводит к однозначному выводу касательно того, что нормативно-правовое регулирование закупок согласно Закону № 223-ФЗ возможно только на федеральном уровне, при этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишены полномочий по правовой регламентации данных вопросов.
Таким образом, неправомерным является принятие муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации нормативно-правовых актов, которые бы регламентировали какие-либо аспекты закупок согласно Закону № 223-ФЗ, а также вопросы унификации таких закупок в том числе.
При этом в Законе № 223-ФЗ отсутствуют нормы, посвященные централизации закупок, как, к примеру, в Федеральном законе от 5.04.2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг, работ для обеспечения муниципальных и государственных нужд». На основании чего можно сделать вывод, что создание в регионе любого органа, который уполномочен на осуществление закупок (выбор подрядчиков, поставщиков, исполнителей) для юридических лиц, которые руководствуются Законом № 223-ФЗ, а также осуществление централизации региональных закупок таким способом невозможно и не имеет под собой законных оснований.
Наряду с этим, в ряде регионов России на сегодняшний день сложилась практика издания нормативно-правовых актов, которые направлены на централизацию (вернее, централизацию путем унификации) закупок товаров, услуг, работ государственными унитарными предприятиями, а также автономными учреждениями, хозяйственными обществами, доля субъектов РФ в уставном капитале которых более пятидесяти процентов.
Подобными нормативно-правовыми актами, как правило, вводятся обязательные либо рекомендованные к применению указанными лицами требования к содержанию положений о закупках либо типовые положения касательно закупок. К примеру, такие акты изданы в Новосибирской области и в г. Москве.
Вполне очевидна мотивация принятия подобных документов — из-за того, что сам Закон № 223-ФЗ устанавливает общие рамки осуществления закупок отдельными видами юридических лиц, регулирование этой сферы является менее детализированным и более либеральным сравнительно с закупками для муниципальных и государственных нужд, поэтому заказчиками, которые руководствуются Законом № 223-ФЗ, на практике применяются самые различные, противоречивые и неоднородные закупочные механизмы, что очень часто становится причиной злоупотреблений и нарушений как вышеуказанного Закона, так и антимонопольного законодательства заказчиками и их должностными лицами, кроме того, значительно усложняется контроль за такими закупками. Так, введение единых требований к содержанию положений о закупках в г. Москве было совместной инициативой Тендерного комитета г. Москвы и Московского УФ АС России.
При этом необходимо обратить внимание, что издание на уровне муниципальных образований, субъектов Российской Федерации нормативно-правовых актов, которые в обязательном порядке предписывают применять типовые положения о закупках либо устанавливают обязательные требования к содержанию положений о закупках, является неправомерным и грубо нарушает требования ч. 1 ст. 2 Закона № 223-ФЗ. Муниципальные образования и субъекты Российской Федерации лишены полномочий по правовой регламентации подобных вопросов и не имеют права устанавливать требования, которые предъявляются к положениям о закупках (ни обязательного, ни рекомендательного характера). Но это вовсе не значит, что механизмы, которые позволяют влиять на закупки согласно Закону № 223-ФЗ и определенным образом таковые закупки унифицировать, отсутствуют на региональном уровне.
Следует отметить, что введение единых механизмов закупок согласно Закону № 223-ФЗ, в том числе единых способов закупок, требований к составу заявок, требований к участникам закупок, оснований для отказа в допуске к участию в закупках, перечней случаев закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), критериев сопоставления и оценки заявок, величин значимости таких критериев, возможно и не противоречит действующему законодательству, но оно не должно осуществляться при помощи выпуска нормативно-правовых актов, которые устанавливают какие-нибудь правила закупок для отдельных видов юридических лиц в регионе.
Поскольку некоторые виды юридических лиц с участием в их уставном капитале органов власти, вступают с данными органами власти не только в административно-властные, но и в гражданско-правовые отношения, то регулирование закупок отдельными видами юридических лиц становится возможным в пределах управленческих решений, которые принимаются не от лица органа власти, а от лица учредителя (собственника имущества) юридического лица.
Таким образом, можно сделать вывод, что в регионе унификация закупок возможна при организации органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями, которые осуществляют полномочия собственников имущества унитарных предприятий, акционеров акционерных обществ, учредителей автономных учреждений, участников обществ с ограниченным участием с долей участия субъекта РФ выше пятидесяти процентов, работы касательно приведения положений о закупках таких юридических лиц в соответствие с едиными требованиями региона посредством принятия необходимых решений от лица учредителя (собственника имущества) юридического лица.
Также в регионе возможно создание, к примеру, на базе уполномоченного органа или наделение полномочиями уже существующий орган исполнительной власти, органа, полномочиями которого будут методологическое сопровождение заказчиков, которые осуществляют закупки согласно Закону № 223-ФЗ, подготовка предложений по усовершенствованию законодательства касательно закупок отдельных видов юридических лиц, а также мониторинг закупок согласно вышеуказанного Закона.
В целях совершенствования организации процедур поставки для государственных и муниципальных нужд необходимо создание единой информационной системы, задачей которой станет информационное обеспечение контрактной системы в области закупок. Единая информационная система будет представлять собой базу данных о заключенных контрактах и осуществленных закупках. Также в ней будут размещены итоги мониторинга закупок. Немаловажным является создание реестра недобросовестных поставщиков и графика проведения различных проверок. Передовые страны мира давно идут по пути снижения затрат на содержание государственного аппарата и создают один орган, на который возложена организация государственных закупок. России также необходимо идти по этому пути. Это подход снизит государственные расходы, будет способствовать централизации этого процесса в одном месте, а также повысит личную ответственность руководства на всех уровнях.
Единая информационная система позволит более эффективно расходовать государственные средства и сделать их движение прозрачным. Организация подобной системы может столкнуться с трудностями, касающимися работы с большими объемами информации. Так как Россия уже предпринимает шаги в направлении перехода к цифровой экономике, организация такой системы станет очередным успешным мероприятием в этой сфере. В ближайшем будущем необходимо перевести всю систему государственных закупок в электронную форму и осуществить обучение персонала.
По нашему мнению, сделать систему государственных поставок более упорядоченной сможет только четкое планирование, поэтому крайне необходима новая Стратегия ее совершенствования.
Список использованной литературы:
1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016). "СЗ РФ". – 2013. – N 14. – ст. 1652.
2. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". "СЗ РФ". – 2011. – N 30 (ч. 1). – ст. 4571.
3. Клевакин А.В., Рыбакова И.Я. Современные тенденции проведения совместных и централизованных закупок муниципальными заказчиками: анализ действующего законодательства и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. – 2015. – №1 (10). – С. 51.
4. Сухорукова И.В. Экономическая модель оптимизации при централизованном управлении закупками дочерних компаний государственной корпорации // Экономический анализ: теория и практика. - 2016. - № 6. - С. 115-123.
5. Клевакин А.В., Рыбакова И.Я. Современные тенденции проведения совместных и централизованных закупок муниципальными заказчиками: анализ действующего законодательства и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. – 2015. – №1 (10). – С. 51.